世界能否在氣候變化議題中積聚信任與共識(shí)——兼論中美歐氣候合作重要性和前景

 

2023年12月13日，198個(gè)締約方代表通過(guò)“全球盤(pán)點(diǎn)”達(dá)成“阿聯(lián)酋共識(shí)”，提出將1.5攝氏度的升溫目標(biāo)控制在可實(shí)現(xiàn)的范圍內(nèi)。但把溫升控制在1.5攝氏度，需要大幅度減少礦物燃料消耗，需要能源和經(jīng)濟(jì)深度轉(zhuǎn)型，以實(shí)現(xiàn)溫室氣體凈零排放。

 

這種能源轉(zhuǎn)型本應(yīng)該無(wú)爭(zhēng)議，但其實(shí)在聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上，尤其在2021年在英國(guó)格拉斯哥舉行的COP26和2023年在迪拜舉行的COP28上，該議題爭(zhēng)議非常大，存在強(qiáng)烈分歧。

 

究其原因，一是因?yàn)榘l(fā)展階段和國(guó)情不同。在COP26進(jìn)行到閉幕式要通過(guò)大會(huì)決議階段，印度表示不同意淘汰煤電，認(rèn)為根據(jù)印度的發(fā)展情況，實(shí)現(xiàn)不了淘汰煤電，這導(dǎo)致會(huì)議延遲閉幕。在會(huì)議僵持情況下，印度提出把淘汰（phase out）煤電改成削減（phase down）煤電，決議才得以通過(guò)。在COP28上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體如歐盟提議淘汰未做減排的（unabated）化石燃料，但提議遭到沙特、印度為代表的發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。歷經(jīng)十多天激烈談判后，締約方最終達(dá)成了首個(gè)擺脫化石燃料的氣候協(xié)議“阿聯(lián)酋共識(shí)”，最終協(xié)議不再要求“逐步淘汰”化石燃料，而是呼吁各國(guó)以公正、有序、公平的方式迅速推進(jìn)能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型、擺脫化石燃料。雖然這與“逐步淘汰”還有差距，但這是有史以來(lái)第一次在聯(lián)合國(guó)最終協(xié)議中使用了關(guān)于化石燃料的措辭，畢竟之前的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)協(xié)議文本從未提到減少石油和天然氣的使用。

 

二是缺乏資金。“阿聯(lián)酋共識(shí)”提出在能源系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)離化石燃料，到2030年實(shí)現(xiàn)將可再生能源的發(fā)電能力增加兩倍、能源效率提高一倍的目標(biāo)。沒(méi)人否認(rèn)能源轉(zhuǎn)型的意義，但這需要巨量投資。根據(jù)IEA2023年6月發(fā)布的《2023年世界能源投資》報(bào)告（IEA, 2023a），2023年全球能源投資大約2.8萬(wàn)億美元，其中超過(guò)1.7萬(wàn)億美元投資于全球清潔能源。根據(jù)IEA2023年11月發(fā)布的《凈零轉(zhuǎn)型中的石油和天然氣行業(yè)》報(bào)告（IEA, 2023b），到2030年，油氣行業(yè)需要將50%的資本支出投資于清潔能源項(xiàng)目，才能實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》要求將溫度上升控制在1.5攝氏度以內(nèi)的目標(biāo)。但2022年該行業(yè)只有約2.5%的資本支出用于清潔能源。巨量的投資需求和支出項(xiàng)目方向顛覆性的變化，對(duì)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體而言都很難做到，更何況是發(fā)展中國(guó)家。

 

事實(shí)上，發(fā)展中國(guó)家，尤其是最不發(fā)達(dá)的國(guó)家，長(zhǎng)期缺乏資金，一直被要求為應(yīng)對(duì)全球氣候變化作出貢獻(xiàn)但得不到相應(yīng)支持。2009年時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家曾承諾至2020年間，每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元資金，用于適應(yīng)和減緩氣候變化。根據(jù)2023年11月聯(lián)合國(guó)UNEP發(fā)布的《2023年適應(yīng)差距報(bào)告》，發(fā)展中國(guó)家如果要在2022年～2030年完成國(guó)家自主貢獻(xiàn)和國(guó)家適應(yīng)計(jì)劃（NAPs），每年僅適應(yīng)資金預(yù)計(jì)就需要2150億美元～3870億美元（UNEP, 2023）。

 

可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾的每年1000億美元的氣候資金都滿足不了氣候適應(yīng)融資。雖然公共氣候資金主要來(lái)源多邊開(kāi)發(fā)銀行（MDBs）近年來(lái)提高了對(duì)中低收入國(guó)家的氣候資金支持，2022年MDBs對(duì)低收入和中等收入國(guó)家提供了609億美元?dú)夂蛸Y金（European Investment Bank, 2023），但發(fā)達(dá)國(guó)家仍未兌現(xiàn)這一資金承諾，到2021年仍存在104億美元的資金缺口。此外，這一專項(xiàng)融資大部分用于氣候減緩項(xiàng)目（即用于減少碳排放的支持資金），發(fā)展中國(guó)家需要的氣候適應(yīng)融資（即幫助適應(yīng)全球或區(qū)域氣候變化的支持資金）占比并不高，2021年提供給發(fā)展中國(guó)家的多邊和雙邊適應(yīng)資金僅213億美元（該資金從2018年的148億美元增加到2020年的252億美元），即使發(fā)達(dá)國(guó)家能兌現(xiàn)在2021年COP26會(huì)議上的承諾，2025年將適應(yīng)資金在2019年基礎(chǔ)上翻一番，那也才大約400億美元，與每年2150億美元～3870億美元適應(yīng)資金的需求，仍存在1750億美元～3470億美元的斷崖式缺口。因此，無(wú)論從上述總量還是占比看，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供的氣候適應(yīng)融資都需要大幅提高。

 

在相繼作出減碳和能源轉(zhuǎn)型承諾后，主要經(jīng)濟(jì)體如何協(xié)同、有力地執(zhí)行自身承諾，同時(shí)動(dòng)員和兌現(xiàn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的氣候資金承諾，切實(shí)回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家對(duì)其發(fā)展和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向清潔能源成本的擔(dān)憂，成為決定全球氣候治理實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的關(guān)鍵。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，在根據(jù)本身發(fā)展水平對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家提供支持的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)幫助發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取利益。事實(shí)上，中國(guó)深深理解發(fā)展中國(guó)家被要求為全球努力作出貢獻(xiàn)但得不到相應(yīng)支持的困擾和擔(dān)憂，一直積極在全球治理框架內(nèi)幫助發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取發(fā)達(dá)國(guó)家氣候融資和技術(shù)支持，與其他締約方協(xié)調(diào)、推進(jìn)聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)議程中所有與資金有關(guān)的進(jìn)程，以確保1000億美元?dú)夂蛸Y金承諾得以履行，并在發(fā)達(dá)國(guó)家2025年后新的集體量化氣候資金承諾上取得進(jìn)展，為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取更大的發(fā)展空間。

 

結(jié)語(yǔ)與建議

 

近年來(lái)，中美歐在一些重大地緣政治、外交、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)議題上存在嚴(yán)重分歧，相互之間缺乏信任。不過(guò)，氣候變化是其少有的共同關(guān)注的議題。究其原因，除了IPCC基于科學(xué)研究提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的緊迫性外，這與中美歐領(lǐng)導(dǎo)人高度重視，以及中國(guó)積極推進(jìn)綠色低碳發(fā)展是密不可分的。正是源于氣候變化議題對(duì)于主要經(jīng)濟(jì)體重要性的高度重疊，以及不斷地溝通交流對(duì)話，才促成了2015年《巴黎協(xié)定》、2018年《巴黎協(xié)定》一攬子實(shí)施細(xì)則和2023年擺脫化石燃料的“阿聯(lián)酋共識(shí)”。而且，氣候變化議題也是中美兩國(guó)溝通交流，打破政治、外交僵局的一個(gè)重要渠道。

 

不過(guò)，即使如此，根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的首次全球盤(pán)點(diǎn)報(bào)告，按照目前各個(gè)國(guó)家的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)和落實(shí)情況，很難如期實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》設(shè)定的溫控目標(biāo)，而且實(shí)現(xiàn)將全球升溫幅度控制在1.5攝氏度之內(nèi)目標(biāo)的時(shí)間窗口正在“迅速關(guān)閉”。各國(guó)能否結(jié)合全球盤(pán)點(diǎn)成果，利用制定新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾的節(jié)點(diǎn)，把全球溫室氣體排放控制到與能實(shí)現(xiàn)的理想溫控目標(biāo)相一致，大的經(jīng)濟(jì)體，尤其是美國(guó)、歐盟、中國(guó)的行動(dòng)和承諾以及對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家所關(guān)切的資源、技術(shù)、能力建設(shè)等方面的支持，至關(guān)重要。

 

這將考驗(yàn)之前主要經(jīng)濟(jì)體建立的信任、達(dá)成的共識(shí)。在氣候變化議題中積聚信任與共識(shí)并不是理所當(dāng)然的事情。事實(shí)上，隨著支持積極應(yīng)對(duì)氣候變化力量和經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生變化，各經(jīng)濟(jì)體將面臨新的考驗(yàn)。首先，這取決于這些經(jīng)濟(jì)體是否能做好各自的事情，包括是否采取政策與行動(dòng)落實(shí)已有的承諾，是否能按計(jì)劃完成。依據(jù)本文分析，三大經(jīng)濟(jì)體的氣候行動(dòng)與各自的氣候承諾都還有距離，而且，這種擔(dān)憂可能增強(qiáng)。烏克蘭危機(jī)，巴以沖突，歐盟經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢、2024年及以后歐盟政治版圖的不確定性，反對(duì)《巴黎協(xié)定》并在任內(nèi)命令美國(guó)撤出該協(xié)定的特朗普有可能在2024年11月舉行的美國(guó)大選后勝出重返白宮，這些都在影響歐美政黨、議會(huì)和社會(huì)支持積極應(yīng)對(duì)氣候變化力量的平衡。種種跡象顯示，歐美應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)有可能減緩，甚至倒退。歐美不能兌現(xiàn)已有對(duì)發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的資金承諾，發(fā)展中國(guó)家就不可能兌現(xiàn)各自的減排承諾，在新一輪承諾中也不可能作出更嚴(yán)苛的國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾。中國(guó)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和穩(wěn)定就業(yè)仍面臨不少困難，嚴(yán)苛的節(jié)能減排目標(biāo)又給企業(yè)增加了額外成本，中國(guó)在實(shí)現(xiàn)十四五規(guī)劃節(jié)能目標(biāo)和單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放減少目標(biāo)方面面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

 

目前，無(wú)論在排放絕對(duì)量、增長(zhǎng)速度還是人均排放量上，中國(guó)在新一輪氣候談判中都會(huì)面臨較大壓力。美歐會(huì)以“科學(xué)不容談判”為由，聚焦中國(guó)的二氧化碳排放量絕對(duì)量和增長(zhǎng)速度，渲染中國(guó)減排承諾目標(biāo)和落實(shí)力度不足，試圖迫使中國(guó)進(jìn)一步提高減排目標(biāo)。作為全球最大的氣候融資公共資金提供方，歐盟會(huì)繼續(xù)要求世界最大排放國(guó)、第二大經(jīng)濟(jì)體貢獻(xiàn)更多氣候融資份額。從各國(guó)開(kāi)啟確立新一輪的國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾起，中國(guó)的承諾、采取的行動(dòng)和落實(shí)情況都會(huì)成為關(guān)注重點(diǎn)。如何把握節(jié)奏，在氣候峰會(huì)上達(dá)成與中國(guó)的國(guó)情、國(guó)力、發(fā)展和技術(shù)水平相適應(yīng)，同時(shí)為主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)接受的共識(shí)和義務(wù)，將考驗(yàn)中國(guó)的政治和外交智慧。

 

在締約方致力談判新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾時(shí)，應(yīng)通過(guò)激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)更多參與和行動(dòng)，促成雄心勃勃的行動(dòng)；采取脅迫的方式可能導(dǎo)致事倍功半，尤其要避免單方面采取諸如歐盟碳排放邊境調(diào)節(jié)機(jī)制這樣的脅迫措施。單就CBAM機(jī)制對(duì)不同生產(chǎn)地的“同類(lèi)產(chǎn)品”提供差別待遇這一點(diǎn)，其就與WTO條款不兼容，存在濫用貿(mào)易保護(hù)的嫌疑。而且，雖然歐盟CBAM在某種程度上可能會(huì)推動(dòng)全球范圍內(nèi)的低碳轉(zhuǎn)型和國(guó)際貿(mào)易的綠色化，但其機(jī)制實(shí)質(zhì)上是通過(guò)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品隱含的碳排放進(jìn)行定價(jià)的方式，將歐盟ETS擴(kuò)展到世界其他地區(qū)，有強(qiáng)迫不同發(fā)展水平和能力的國(guó)家執(zhí)行統(tǒng)一的碳價(jià)之嫌。而碳價(jià)一定程度反映本地區(qū)的減排成本及配額供需關(guān)系。無(wú)論從碳減排成本還是從社會(huì)成本角度看，發(fā)展中國(guó)家的碳價(jià)比發(fā)達(dá)國(guó)家低都是合理的。從這點(diǎn)上講，歐盟CBAM機(jī)制不是一個(gè)好的開(kāi)端。不過(guò)，考慮到歐盟CBAM是目前全球唯一公布且可能影響廣泛的碳價(jià)政策，歐盟、美國(guó)和中國(guó)應(yīng)與國(guó)際社會(huì)一道，基于科學(xué)和實(shí)事求是的原則，就CBAM的碳核算邊界和方法、與WTO規(guī)則的兼容性、適用的范圍和時(shí)機(jī)、各國(guó)相關(guān)體系、流程和排放因子等關(guān)鍵參數(shù)互認(rèn)等議題加強(qiáng)對(duì)話與協(xié)調(diào)，制定出能被廣泛接受的應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力和碳泄漏顧慮的政策或指南，避免單方面采取碳排放邊境調(diào)節(jié)措施可能帶來(lái)的沖突。另外，即使實(shí)施，在歐盟CBAM從2026年開(kāi)始逐步降低工業(yè)部門(mén)的免費(fèi)配額直至2034年完全取消免費(fèi)配額這段過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收碳關(guān)稅是不公平的，應(yīng)扣除歐盟同類(lèi)產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。

 

任何國(guó)家都不能將資源作為政治武器，這樣做害人也不利己，應(yīng)禁止對(duì)非軍事用途的新能源技術(shù)和關(guān)鍵礦物質(zhì)進(jìn)出口加以限制。要兼顧本土產(chǎn)能和進(jìn)口多樣化，考慮一國(guó)主導(dǎo)特定技術(shù)或礦物供應(yīng)鏈可能帶來(lái)的脆弱性，即使對(duì)單一進(jìn)口來(lái)源設(shè)限，但對(duì)來(lái)自單一第三國(guó)的比例上限設(shè)定也要合理，開(kāi)始不宜過(guò)低，以免供需不匹配導(dǎo)致成本上升和供應(yīng)短缺。而且，對(duì)非軍事用途技術(shù)和關(guān)鍵礦物提供的優(yōu)惠政策，應(yīng)一視同仁，不應(yīng)歧視外國(guó)生產(chǎn)商，避免減緩甚至阻礙能源向低碳化無(wú)碳化轉(zhuǎn)型、遲滯實(shí)現(xiàn)全球共同氣候目標(biāo)的步伐。

 

氣候變化國(guó)際談判歷史反復(fù)證明，相互指責(zé)無(wú)濟(jì)于事，合作與妥協(xié)是唯一通向達(dá)成共識(shí)之道。中美之間有效合作，對(duì)達(dá)成《巴黎協(xié)定》、“阿聯(lián)酋共識(shí)”發(fā)揮了重要作用，兩國(guó)在能源轉(zhuǎn)型、新一輪國(guó)家自主貢獻(xiàn)等領(lǐng)域形成的共識(shí)，為COP28和之后的聯(lián)合國(guó)氣候變化國(guó)際談判提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。展望未來(lái)，在全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程和國(guó)際談判面臨一系列新的挑戰(zhàn)和美國(guó)氣候政策可能生變的新形勢(shì)下，歐盟需要繼續(xù)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，與中國(guó)一道，敦促并攜手美國(guó)，積極回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家的合理關(guān)切，維繼信任、加強(qiáng)合作、凝聚共識(shí)，繼續(xù)推動(dòng)全球強(qiáng)化減排承諾，開(kāi)展有意義的氣候行動(dòng)，確保實(shí)現(xiàn)全球氣候溫控目標(biāo)。

 

（本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“貿(mào)易壁壘下突破性創(chuàng)新政策體系構(gòu)建研究”和國(guó)家自然科學(xué)基金重大項(xiàng)目“綠色低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)鍵管理科學(xué)問(wèn)題與政策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)分別為：20&ZD109、71690243）

 

參考文獻(xiàn)

 

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責(zé) 編∕張 貝 美 編∕周群英

 

Can the World Build Trust and Consensus on Climate Change

 

—Discussions on the Importance and Prospects of China-US-EU Climate Cooperation

 

Zhang Zhongxiang

 

Abstract: Climate change is a rare issue of concern for the three major economies of the United States, China, and the European Union in recent years. It is also an important channel for communication and exchange between China and the United States, breaking the political and diplomatic deadlock, and carrying the dual mission of politics and climate. However, with the balance of support for actively addressing climate change and changes in economic conditions, the trust and consensus established by the world's three major economies will be put to the test of whether they can be sustained. The history of international negotiations on climate change has repeatedly proven that cooperation and compromise are the only way to reach consensus. Effective cooperation between China, the United States, and Europe has played an important role in promoting the global climate agenda. When negotiating a new round of Nationally Determined Contributions globally, incentive mechanisms should be used to encourage more participation and action. Looking ahead, the EU needs to continue to play a leading role, working with China, urge and join hands with the United States, and actively respond to the reasonable concerns of developing countries. The three major economies need to maintain trust, strengthen cooperation, gather consensus, continue to promote global strengthened emission reduction commitments, carry out meaningful climate actions, and ensure the achievement of global climate goals.

 

Keywords: carbon peak and carbon neutrality, nationally determined contributions, global stocktake, Paris Agreement, carbon border adjustment mechanism