全國碳市場(chǎng)運(yùn)行現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及未來展望

 

和歐盟、美國等發(fā)達(dá)國家相比，中國是一個(gè)發(fā)展中國家，高能耗產(chǎn)業(yè)比重高，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和控制碳排放難度大，市場(chǎng)機(jī)制在電力等行業(yè)還不完善，在碳市場(chǎng)建設(shè)的過程中面臨諸多困難。首先，我國正處于全面深化改革的進(jìn)程中，與碳排放權(quán)交易市場(chǎng)相關(guān)領(lǐng)域的改革也在同步進(jìn)行，這些改革將直接或間接地影響企業(yè)溫室氣體排放，因此與碳排放權(quán)交易之間存在著顯著的交叉影響，需要在更高層面進(jìn)行有效調(diào)控。其次，碳市場(chǎng)既是政策工具，也是商品市場(chǎng)，從市場(chǎng)化的角度加大對(duì)碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和監(jiān)管必不可少，但目前較為缺乏。此外，全國碳市場(chǎng)作為比較新的工作，各地政府、監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍、重點(diǎn)排放單位、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等的能力建設(shè)亟待提升，以保障全國碳市場(chǎng)真正發(fā)揮作用。

 

面對(duì)這些困難，在經(jīng)歷了試點(diǎn)成功嘗試以及多年研究，全球碳排放覆蓋量最大的全國碳市場(chǎng)能夠順利啟動(dòng)，不僅是中國落實(shí)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，更是全球應(yīng)對(duì)氣候變化的里程碑。不過全國碳市場(chǎng)畢竟處于啟動(dòng)初期，在法律支持、制度設(shè)計(jì)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、交易規(guī)則、履約監(jiān)督等方面仍存在以下不足之處，需要后續(xù)逐步完善。

 

一是缺乏高層級(jí)的法律支持。碳排放權(quán)交易是人為創(chuàng)建的市場(chǎng)，需要強(qiáng)有力的立法監(jiān)督才能保證交易履約順利進(jìn)行。當(dāng)前全國碳市場(chǎng)的法律依據(jù)為生態(tài)環(huán)境部部門令《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，對(duì)企業(yè)不購買足夠的配額履約的情況，受限于行政罰款規(guī)定僅能執(zhí)行二萬元以上三萬元以下的罰款，和數(shù)十萬、數(shù)百萬的配額購買成本相比微乎其微。對(duì)于數(shù)據(jù)造假、違規(guī)交易等行為也沒有強(qiáng)有力的處罰。這導(dǎo)致重點(diǎn)排放企業(yè)對(duì)于全國碳市場(chǎng)的強(qiáng)制力缺乏信心，對(duì)于是否積極參與交易持保留態(tài)度。國務(wù)院的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》作為更高級(jí)法規(guī)，已經(jīng)考慮制定相關(guān)措施解決立法問題，希望能夠盡快出臺(tái)，支撐市場(chǎng)信心。

 

二是國家未能出臺(tái)行業(yè)長期減排目標(biāo)，碳配額缺乏稀缺性。碳市場(chǎng)需要對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃乃至約束，需要確定碳市場(chǎng)長期減排要求和總量目標(biāo)。但全國碳市場(chǎng)采取“自下而上”的方法，選擇行業(yè)基準(zhǔn)先計(jì)算每個(gè)企業(yè)的配額再加總形成國家總量，而且沒有對(duì)未來3~5年的總量和強(qiáng)度下降提出要求。面對(duì)行業(yè)壓力，采取最多虧損排放量20%、設(shè)定多個(gè)配額調(diào)整補(bǔ)償系數(shù)等方式進(jìn)行妥協(xié)，降低對(duì)企業(yè)和行業(yè)的影響。這導(dǎo)致配額分配寬松，配額供過于求，未能體現(xiàn)碳市場(chǎng)對(duì)減排的額外貢獻(xiàn)，也不能指導(dǎo)企業(yè)制定長期減排計(jì)劃。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)聯(lián)合行業(yè)主管部門制定行業(yè)長遠(yuǎn)減排目標(biāo)和配額長期總量方案，指導(dǎo)行業(yè)進(jìn)行長期減排，形成配額長期緊缺的預(yù)期，促進(jìn)企業(yè)將減排納入長期規(guī)劃。

 

三是全國碳市場(chǎng)未能形成完善的工作流程。為解決管理企業(yè)排放和使用實(shí)際產(chǎn)量分配的矛盾，試點(diǎn)已經(jīng)形成成熟的預(yù)分配—核算—配額調(diào)整—配額清繳流程，能夠在當(dāng)年分配當(dāng)年配額，指導(dǎo)企業(yè)安排本年度減排工作。但是全國市場(chǎng)在2021年7月至12月交易2019、2020年兩年的配額，是對(duì)過去年份的追溯，不能影響企業(yè)已經(jīng)結(jié)束的排放行為。未來亟需完善工作流程，充分發(fā)揮碳市場(chǎng)對(duì)企業(yè)實(shí)際碳排放管理工作的促進(jìn)作用。

 

四是數(shù)據(jù)質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。各地核查機(jī)構(gòu)能力參差不齊，面對(duì)企業(yè)提交的數(shù)據(jù)，部分核查機(jī)構(gòu)難以判斷數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。更有部分合規(guī)意識(shí)不強(qiáng)的控排企業(yè)和唯利是圖的服務(wù)機(jī)構(gòu)鋌而走險(xiǎn)，篡改或編造煤樣實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)，試圖通過造假減低自身排放量。雖然以上行徑最終被發(fā)現(xiàn)并糾正，但數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查的標(biāo)準(zhǔn)和流程，以及對(duì)核查機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和監(jiān)督管理，仍然需要進(jìn)一步提高。

 

五是CCER改革進(jìn)展緩慢，不能滿足多個(gè)市場(chǎng)需求。自愿減排機(jī)制是全國碳市場(chǎng)重要的補(bǔ)充機(jī)制，社會(huì)上越來越多的企業(yè)需要購買國家認(rèn)可的減排量開展自愿碳中和活動(dòng)，國際民航組織也承認(rèn)CCER可作為國際民航碳抵銷產(chǎn)品，這些都導(dǎo)致了市場(chǎng)對(duì)CCER需求不斷增長。我國已經(jīng)建立自愿減排機(jī)制，在2015~2017年簽發(fā)超過5000萬噸減排量，時(shí)至今日仍在支撐試點(diǎn)碳市場(chǎng)和自愿碳中和市場(chǎng)。但CCER機(jī)制改革進(jìn)展緩慢，至今仍未有明確的時(shí)間表和改革方向。面對(duì)碳市場(chǎng)和碳中和需求，此前簽發(fā)的CCER價(jià)格已經(jīng)從10~15元/噸漲至30~40元/噸，出現(xiàn)供需失衡情況，亟需主管部門重啟CCER機(jī)制，指導(dǎo)市場(chǎng)有序發(fā)展。

 

六是缺乏長期定價(jià)機(jī)制，無法引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行低碳投資。企業(yè)開展低碳轉(zhuǎn)型，涉及大量的固定資產(chǎn)投資，需要在財(cái)務(wù)上對(duì)低碳投資的成本、收益進(jìn)行分析測(cè)算。當(dāng)前全國碳市場(chǎng)為現(xiàn)貨交易，無法提供排碳成本或者減排激勵(lì)的長期價(jià)格，企業(yè)無法測(cè)算未來一段時(shí)期低碳投資的成本和收益，無法體現(xiàn)碳市場(chǎng)對(duì)資源的引導(dǎo)作用。拒絕非重點(diǎn)排放單位參與交易，也不利于提高流動(dòng)性和價(jià)格發(fā)現(xiàn)。國際成熟碳市場(chǎng)的期貨交易是現(xiàn)貨交易量的數(shù)十倍，通過活躍的市場(chǎng)交易形成長期碳價(jià)，才能切實(shí)促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型。生態(tài)環(huán)境部在全國碳市場(chǎng)逐漸成熟后，同樣需要協(xié)同金融監(jiān)管部門，探索并有序推進(jìn)重點(diǎn)碳金融產(chǎn)品和衍生品上線。

 

七是未能形成完善的信息披露機(jī)制引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)行。當(dāng)前的管理辦法對(duì)重點(diǎn)排放單位、生態(tài)環(huán)境部和省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門、注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)均提出了信息公開的要求。但在實(shí)踐上缺乏公開渠道、公開內(nèi)容、公開模板等的統(tǒng)一規(guī)定和指導(dǎo)。各企業(yè)、各地方公開的內(nèi)容和渠道均不統(tǒng)一，有集團(tuán)層面統(tǒng)一公布的，有獨(dú)立法人層面公布的，有省級(jí)統(tǒng)一公布的，有地市單獨(dú)公布的。配額總量、排放總量、未履約企業(yè)數(shù)量和名單、處罰情況等關(guān)鍵信息有所缺失，難以支撐市場(chǎng)研究分析。

 

面對(duì)以上挑戰(zhàn)，生態(tài)環(huán)境部已攜手其他相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、主要企業(yè)等利益相關(guān)方，逐步完善制度設(shè)計(jì)，以期在未來解決以上問題。

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