全國碳市場上線在即 中國雙碳目標(biāo)如何實現(xiàn)？

未來全國的碳市場要進行完善，要盡快納入更多的行業(yè)，也要納入更多的機構(gòu)投資者。

 

7月7日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議。會議決定，在試點基礎(chǔ)上，于今年7月?lián)駮r啟動發(fā)電行業(yè)全國碳排放權(quán)交易市場上線交易。下一步還將穩(wěn)步擴大行業(yè)覆蓋范圍，以市場機制控制和減少溫室氣體排放。同時將加大金融對實體經(jīng)濟支持，推出支持碳減排的措施。而在此前的6月22日，上海環(huán)境能源交易所已發(fā)布公告，首次明確了全國碳排放交易市場的場所、交易方式、交易時段、交易賬戶以及其他事項。  

 

 

 

從2011年開始，國內(nèi)有8省市開展了碳市場的試點，已經(jīng)進行試點的碳市場取得了哪些成效，還存在哪些不足？中國實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，要依靠碳市場還是碳稅？新京報圍繞這些問題采訪了安徽大學(xué)常務(wù)副校長、復(fù)旦大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心主任陳詩一，北大國發(fā)院副院長、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心主任徐晉濤。  

 

 

 

陳詩一認為，8個試點碳市場取得了一定的成效，近年8個試點地區(qū)的平均履約率達到了90%以上，相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)也得到了一定的培育和發(fā)展。不過，徐晉濤認為，試點地區(qū)存在的一個明顯問題是交易活躍度和履約核查期相關(guān)性很大。此外，在他們看來，當(dāng)前的碳市場還不是一個成熟的市場，碳市場的金融化程度也不高。“未來全國的碳市場要進行完善，要盡快納入更多的行業(yè)，也要納入更多的機構(gòu)投資者。”陳詩一說。  

 

 

 

在碳市場建設(shè)加快推進的同時，呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現(xiàn)。在陳詩一、徐晉濤看來，在內(nèi)外部環(huán)境下，中國未來有可能推出碳稅。  

 

 

 

碳市場和碳稅都是市場化的減排手段，在陳詩一看來，在中國實現(xiàn)碳達峰碳中和這兩個雙碳目標(biāo)的過程中，要更多依靠這兩個市場化手段來實現(xiàn)減排目標(biāo)，但同時政府也要有所為，通過財政、產(chǎn)業(yè)政策等手段吸引社會多元主體的參與，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。  

 

 

 

“近年8個試點地區(qū)的平均履約率達到了90%以上” 

 

 

 

從開始搭建碳市場至今，已過去了十年的時間。  

 

 

 

2011年10月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展碳交易試點。2016年，福建省加入，成為國內(nèi)第8個碳排放市場交易試點。  

 

 

 

“這8個試點在探索碳交易的側(cè)重點上稍微有區(qū)別，比如，上海在清算系統(tǒng)建設(shè)方面進行了重點探索，湖北以注冊系統(tǒng)為重點進行探索。”陳詩一說，通過8個試點的探索，我們在構(gòu)建碳排放交易的基本框架制度上獲得了寶貴的經(jīng)驗。  

 

 

 

在陳詩一看來，8個試點碳市場取得了一定的成效，相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)也得到了一定的培育和發(fā)展。“近年8個試點地區(qū)的平均履約率達到了90%以上，其中，上海近年來的履約率都在100%。”  

 

 

 

公開數(shù)據(jù)顯示，截至2020年12月31日，我國各試點碳市場配額現(xiàn)貨交易累計成交4.45億噸二氧化碳當(dāng)量（CO2e）,成交額104.31億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位，廣東、湖北、北京累計成交額位列前三位。  

 

 

 

碳市場試點對當(dāng)?shù)乜嘏牌髽I(yè)的減排有著明顯的推動作用。上海環(huán)境能源交易所董事長賴曉明在今年年初接受媒體采訪時透露，上海碳交易從啟動到運行，7年的時間，相比2013年，上海300多家的控排企業(yè)，整體二氧化碳排放量下降了7%左右，電力、石化和鋼鐵等碳排放大戶，排放量下降幅度分別為8.7%、12.6%和14%。

 

 

 

那么，未來碳市場空間或?qū)⒂卸啻?，會帶來多少減排？  

 

 

 

根據(jù)相關(guān)安排，今年率先將電力行業(yè)作為首批行業(yè)納入全國碳市場。據(jù)媒體報道，上海環(huán)境能源交易所向首批參與交易的電力行業(yè)發(fā)放了兩年的配額，首批2225家電力企業(yè)已全部完成開戶工作，電力行業(yè)年度碳排放量約40億噸，即將上線的全國碳市場將成為全球覆蓋規(guī)模最大的碳排放交易市場。  

 

 

 

除電力行業(yè)外，“十四五”期間，將逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航等八個高耗能行業(yè)。上海環(huán)境能源交易所董事長賴曉明此前表示，“十四五”期間，預(yù)計八大重點能耗行業(yè)都將納入到碳市場，屆時配額發(fā)放可達到50億噸，將是全球最大的碳排放交易市場。市場參與者方面，八大行業(yè)控排企業(yè)約8000至1萬家。  

 

 

 

另據(jù)北京環(huán)境交易所預(yù)測，未來全國碳市場擴容至八大行業(yè)后，納入配額管理的碳排放總額規(guī)模將達到70億噸-80億噸/年，屆時國家核證自愿減排量CCER需求將達到3.5億噸-4億噸/年。  

 

 

 

“盡快納入更多的控排行業(yè)和金融投資者”

 

 

 

不過，多位業(yè)界人士同時指出，當(dāng)前中國碳市場還存在明顯的不足。  

 

 

 

徐晉濤對試點地區(qū)做過一定的跟蹤研究，在他看來，北京、湖北、深圳等試點目前做得比較好，有一定的交易量、交易價格也顯著。整體看試點地區(qū)，存在的一個明顯問題是交易活躍度和履約核查期相關(guān)性很大。“臨近履約截止日期的時候，交易數(shù)量和價格就上來了，履約完成后，成交量和成交價格就又下去了，總體給人感覺像是應(yīng)付差事。”  

 

 

 

而從碳價上看，由于地方試點的碳排放免費配額較多，市場整體上供大于求，使得碳交易較為冷清，碳價格較低。據(jù)了解，中國的碳交易地方試點交易均價約為23.5元/噸，而歐盟碳市場交易價格已突破50歐元/噸。  

 

 

 

此外，雖然部分試點推出了包括碳衍生品的碳金融產(chǎn)品，但市場交易規(guī)模很小，當(dāng)前碳市場的金融化程度不高是業(yè)界的另一個共識。  

 

 

 

陳詩一介紹，在碳交易市場建設(shè)中，碳交易市場和碳金融市場是實現(xiàn)碳減排的兩個重要市場，兩者是相互依存、相互促進的關(guān)系。一般來說，只有碳交易市場發(fā)展到一定的水平和規(guī)模，培育足夠數(shù)量的合格市場主體，建立起健全的風(fēng)險管控機制后，碳金融市場才可能得到有效發(fā)展。其次，碳金融市場是成熟碳市場的主體部分，碳金融市場的發(fā)展能提高碳交易市場的有效性。  

 

 

 

“現(xiàn)在的碳市場不是一個成熟的碳市場，更談不上是金融市場，可以說是‘半拉子’市場，或者說是比較初期的市場。目前試點地區(qū)主要以現(xiàn)貨交易為主，銀行這樣的金融投資者非常少，這導(dǎo)致市場的流動性很不活躍，交易規(guī)模也很小。”陳詩一說。  

 

 

 

那么，未來全國碳市場如何進行完善，成為一個成熟的碳交易市場？  

 

 

 

“要盡快納入更多的行業(yè)，也要納入更多的機構(gòu)投資者。”陳詩一說，一方面，目前我們的碳排放增速很高，而碳中和碳達峰的目標(biāo)又很艱巨，僅僅納入發(fā)電行業(yè)顯然不夠，在我國碳交易市場順利啟動后，須以總量控制為原則積極擴大碳排放義務(wù)主體范圍，盡快納入工業(yè)行業(yè)、交通行業(yè)和非工業(yè)行業(yè)。另一方面，要借鑒歐盟碳市場，在現(xiàn)貨產(chǎn)品的基礎(chǔ)上，增加期權(quán)期貨等碳排放交易的衍生品種類。“全國碳市場的配額、總量等由國家來確定，在這一基礎(chǔ)上，成熟發(fā)達的碳金融市場能夠發(fā)揮好市場合理配置資源的作用，吸引更多的金融投資者入場交易，增加企業(yè)的減排意愿，從而放大減排效應(yīng)，獲得更大的減排力度。此外，碳金融市場發(fā)展起來了，才會有定價權(quán)，將來才可能和全球的碳市場并軌。”  

 

 

 

在陳詩一看來，中國距離建設(shè)成一個成熟的碳市場還有一段不小的路程。“從目前全國碳市場的制度設(shè)計看，全國碳市場的設(shè)計仍顯謹慎保守，具有很強的試點色彩，即將開啟的全國碳市場仍是一個比較初期階段的碳市場。預(yù)計未來隨著機制的完善，會逐步增加更多的投資主體和機構(gòu)。”  

 

 

 

碳市場還是碳稅？

 

 

 

在碳市場建設(shè)加快推進的同時，呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現(xiàn)。碳稅指的是對二氧化碳排放所征的稅，和碳市場一樣，它也是市場化的減排手段之一。在歐盟，碳排放交易體系包含“碳交易”、“碳稅”、“碳邊境稅”互補的“三支柱”體系。  

 

 

 

那么，中國實現(xiàn)碳達峰碳中和這一雙碳目標(biāo)是依靠碳市場還是碳稅？  

 

 

 

徐晉濤從經(jīng)濟學(xué)的角度解釋說，我們要實現(xiàn)減排的目標(biāo)，要探索成本最低的經(jīng)濟政策。經(jīng)濟政策分兩種，價格政策和數(shù)量政策。價格政策包括稅收政策，也就是碳稅。數(shù)量政策包括碳交易市場的建設(shè)等。“在完美的情況下，實行碳交易市場和實行碳稅政策，達到的結(jié)果是一樣的，都是以最低的成本實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。”  

 

 

 

但徐晉濤指出，現(xiàn)實是不完美的，經(jīng)濟活動不會完全按照經(jīng)濟學(xué)的解釋來推進。“這個不完美主要表現(xiàn)在，我們的企業(yè)和地方政府自愿減排的積極性不大。在這兩個經(jīng)濟政策中，更能調(diào)動地方政府和企業(yè)減排積極性的政策或許是更好的政策。”  

 

 

 

相比較推進全國碳市場的建設(shè)，徐晉濤顯然更傾向于加快推進碳稅的出臺。“從碳市場的角度看，即使全國碳市場推開了，地方政府和企業(yè)不配合怎么辦？包括碳減排在內(nèi)的中國環(huán)保最大的困難和挑戰(zhàn)是難以調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性。當(dāng)然生態(tài)環(huán)境部通過環(huán)保督察來解決這一問題，但也浪費了很大的行政資源。如果推出碳稅，把地方政府的利益考慮進去，地方政府積極性不高的問題就迎刃而解了，這是因為當(dāng)前地方政府財政困難，所以它能夠通過碳稅既抓了環(huán)保又實現(xiàn)了創(chuàng)收。”徐晉濤還表示，從可操作性上，碳稅的推出也要比碳市場建設(shè)更容易。  

 

 

 

據(jù)了解，2007年中國政府提出研究開征環(huán)境保護稅的改革目標(biāo)。2013年6月，《環(huán)境保護稅法》(送審稿)開始征求意見，并將碳稅納入其中。但由于各界對于是否將二氧化碳納入環(huán)境稅征收范圍爭議不斷，碳稅最終并未被納入《環(huán)境保護稅法》。  

 

 

 

近年來，多位學(xué)者一直呼吁中國盡快推出碳稅，但為何碳稅遲遲未被推出？陳詩一認為，其中一個因素是，可能因為政府要考慮中國經(jīng)濟的增速，以及當(dāng)前企業(yè)的處境——很多的企業(yè)、尤其是中小企業(yè)生存艱難，還需要扶持。  

 

 

 

不過，在陳詩一、徐晉濤看來，在內(nèi)外部環(huán)境下，中國未來有可能推出碳稅。  

 

 

 

從內(nèi)部看，中國雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)面臨著不小的挑戰(zhàn)，這會倒逼碳稅的加快出臺，作為碳市場的重要補充。從外部看，當(dāng)前全球都在加大減排，今年3月10日，歐洲議會投票通過的碳邊境調(diào)節(jié)議案指出，對于不能遵守歐盟碳排放相關(guān)規(guī)定的國家，歐盟將對來自這些國家的進口商品征收碳關(guān)稅。此外，隨著拜登的上臺，美國政府也在改變特朗普時代保守的氣候政策。  

 

 

 

“如果未來歐盟、美國都實行碳稅，將對中國出口導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響。同時對中國國內(nèi)的氣候政策形成倒逼，會使中國預(yù)設(shè)的碳減排方案提前實現(xiàn)。”徐晉濤表示。  

 

 

 

“把握好政府和市場的邊界”

 

 

 

去年9月，中國在聯(lián)合國大會上提出，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。“在雙碳目標(biāo)提出后，全國碳交易市場建設(shè)的指導(dǎo)思想才發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)折，中國碳市場建設(shè)開始明顯提速。”陳詩一說。  

 

 

 

碳市場加速推進背后是中國實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的艱巨性。“雙碳目標(biāo)意味著我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源消費機構(gòu)、企業(yè)生產(chǎn)方式、甚至居民的生活方式都要進行徹底的優(yōu)化。但我們距離實現(xiàn)這一目標(biāo)所擁有的時間并不寬裕，在這么短的時間里實現(xiàn)如此劇烈的變化是前所未有的事情，挑戰(zhàn)是巨大的。”陳詩一說。  

 

 

 

而統(tǒng)一的碳市場和碳稅都是實現(xiàn)碳中和的重要抓手，將倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型。“在以前，企業(yè)只追求利潤，不考慮減排。隨著碳市場的開啟、碳稅的推出，企業(yè)排放要付出成本，只能朝著低碳的生產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。”  

 

 

 

“實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的過程中，要更多依靠碳市場、碳稅等市場化手段來實現(xiàn)減排目標(biāo)，而這比實行關(guān)停轉(zhuǎn)的行政手段要更有效，約束力也更可持續(xù)。當(dāng)然政府也要有所為，既要制定好合理的市場化經(jīng)濟政策，同時政府也要有一定的投入，通過財政、產(chǎn)業(yè)政策等手段吸引社會多元主體的參與，幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。”陳詩一說。一定要把握好政府和市場的關(guān)系。  

 

 

 

陳詩一早年以京津冀城市群為觀察對象做過一個有關(guān)霧霾治理的跟蹤研究。其中，在唐山，大大小小的鋼鐵廠有很多家。要解決京津冀的霧霾問題，以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主的城市唐山必須進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。如果簡單關(guān)停這些工廠，會產(chǎn)生工人失業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)等問題。而使用更高的技術(shù)，可以實現(xiàn)鋼鐵企業(yè)排放和能耗雙低的效果，企業(yè)也愿意轉(zhuǎn)型。“但轉(zhuǎn)型需要很多錢，錢從哪里來？如果把轉(zhuǎn)型的動力完全交給企業(yè)，讓企業(yè)進行自主選擇，企業(yè)是不會進行轉(zhuǎn)型的。這個時候，政府要進行一定的投入，作為種子基金引導(dǎo)更多的社會資金跟進投入，來一起幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。”  

 

 

 

在陳詩一看來，要實現(xiàn)雙碳目標(biāo)，中國經(jīng)濟必然要經(jīng)歷一個痛苦的轉(zhuǎn)型過程，但轉(zhuǎn)型成功后，會產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點。“在實現(xiàn)中國雙碳目標(biāo)的過程中，需要政府、企業(yè)、個人等多元主體的共同參與和努力。”  

 

 

 

新京報記者 侯潤芳 編輯 徐超 校對 劉軍