未來全國的
碳市場要進行完善,要盡快納入更多的行業(yè),也要納入更多的機構(gòu)投資者。
7月7日,國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)
會議。
會議決定,在
試點基礎(chǔ)上,于今年7月?lián)駮r啟動發(fā)電行業(yè)全國
碳排放權(quán)交易市場上線交易。下一步還將穩(wěn)步擴大行業(yè)覆蓋范圍,以市場機制控制和減少溫室氣體排放。同時將加大金融對實體經(jīng)濟支持,推出支持
碳減排的措施。而在此前的6月22日,上海環(huán)境能源交易所已發(fā)布公告,首次明確了全國
碳排放交易市場的場所、交易方式、交易時段、交易賬戶以及其他事項。
從2011年開始,國內(nèi)有8省市開展了碳市場的試點,已經(jīng)進行試點的碳市場取得了哪些成效,還存在哪些不足?中國實現(xiàn)雙碳目標(biāo),要依靠碳市場還是
碳稅?新京報圍繞這些問題采訪了安徽大學(xué)常務(wù)副校長、復(fù)旦大學(xué)可持續(xù)發(fā)展研究中心主任陳詩一,北大國發(fā)院副院長、北大環(huán)境與能源經(jīng)濟研究中心主任徐晉濤。
陳詩一認為,8個試點碳市場取得了一定的成效,近年8個試點地區(qū)的平均
履約率達到了90%以上,相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)也得到了一定的培育和發(fā)展。不過,徐晉濤認為,試點地區(qū)存在的一個明顯問題是交易活躍度和
履約核查期相關(guān)性很大。此外,在他們看來,當(dāng)前的碳市場還不是一個成熟的市場,碳市場的金融化程度也不高。“未來全國的碳市場要進行完善,要盡快納入更多的行業(yè),也要納入更多的機構(gòu)投資者。”陳詩一說。
在碳市場建設(shè)加快推進的同時,呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現(xiàn)。在陳詩一、徐晉濤看來,在內(nèi)外部環(huán)境下,中國未來有可能推出碳稅。
碳市場和碳稅都是市場化的減排手段,在陳詩一看來,在中國實現(xiàn)碳達峰
碳中和這兩個雙碳目標(biāo)的過程中,要更多依靠這兩個市場化手段來實現(xiàn)減排目標(biāo),但同時政府也要有所為,通過財政、產(chǎn)業(yè)政策等手段吸引社會多元主體的參與,幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。
“近年8個試點地區(qū)的平均履約率達到了90%以上”
從開始搭建碳市場至今,已過去了十年的時間。
2011年10月,國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》,批準(zhǔn)
北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳等七省市開展
碳交易試點。2016年,福建省加入,成為國內(nèi)第8個碳排放市場交易試點。
“這8個試點在探索碳交易的側(cè)重點上稍微有區(qū)別,比如,上海在清算系統(tǒng)建設(shè)方面進行了重點探索,湖北以注冊系統(tǒng)為重點進行探索。”陳詩一說,通過8個試點的探索,我們在構(gòu)建碳排放交易的基本框架制度上獲得了寶貴的經(jīng)驗。
在陳詩一看來,8個試點碳市場取得了一定的成效,相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)也得到了一定的培育和發(fā)展。“近年8個試點地區(qū)的平均履約率達到了90%以上,其中,上海近年來的履約率都在100%。”
公開數(shù)據(jù)顯示,截至2020年12月31日,我國各試點碳市場配額現(xiàn)貨交易累計成交4.45億噸二氧化碳當(dāng)量(CO2e),成交額104.31億元。廣東、湖北、深圳累計成交量位列前三位,廣東、湖北、北京累計成交額位列前三位。
碳市場試點對當(dāng)?shù)乜嘏牌髽I(yè)的減排有著明顯的推動作用。上海環(huán)境能源交易所董事長賴曉明在今年年初接受媒體采訪時透露,上海碳交易從啟動到運行,7年的時間,相比2013年,上海300多家的控排企業(yè),整體二氧化碳排放量下降了7%左右,電力、石化和鋼鐵等碳排放大戶,排放量下降幅度分別為8.7%、12.6%和14%。
那么,未來碳市場空間或?qū)⒂卸啻?,會帶來多少減排?
根據(jù)相關(guān)安排,今年率先將電力行業(yè)作為首批行業(yè)納入全國碳市場。據(jù)媒體報道,上海環(huán)境能源交易所向首批參與交易的電力行業(yè)發(fā)放了兩年的配額,首批2225家電力企業(yè)已全部完成
開戶工作,電力行業(yè)年度碳排放量約40億噸,即將上線的全國碳市場將成為全球覆蓋規(guī)模最大的碳排放交易市場。
除電力行業(yè)外,“十四五”期間,將逐步納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力和民航等八個高耗能行業(yè)。上海環(huán)境能源交易所董事長賴曉明此前表示,“十四五”期間,預(yù)計八大重點能耗行業(yè)都將納入到碳市場,屆時配額發(fā)放可達到50億噸,將是全球最大的碳排放交易市場。市場參與者方面,八大行業(yè)控排企業(yè)約8000至1萬家。
另據(jù)北京
環(huán)境交易所預(yù)測,未來全國碳市場擴容至八大行業(yè)后,納入配額管理的碳排放總額規(guī)模將達到70億噸-80億噸/年,屆時國家核證自愿減排量
CCER需求將達到3.5億噸-4億噸/年。
“盡快納入更多的控排行業(yè)和金融投資者”
不過,多位業(yè)界人士同時指出,當(dāng)前中國碳市場還存在明顯的不足。
徐晉濤對試點地區(qū)做過一定的跟蹤研究,在他看來,北京、湖北、深圳等試點目前做得比較好,有一定的交易量、交易
價格也顯著。整體看試點地區(qū),存在的一個明顯問題是交易活躍度和履約核查期相關(guān)性很大。“臨近履約截止日期的時候,交易數(shù)量和
價格就上來了,履約完成后,成交量和成交價格就又下去了,總體給人感覺像是應(yīng)付差事。”
而從
碳價上看,由于地方試點的碳排放免費配額較多,市場整體上供大于求,使得碳交易較為冷清,
碳價格較低。據(jù)了解,中國的碳交易地方試點交易均價約為23.5元/噸,而歐盟碳市場交易價格已突破50歐元/噸。
此外,雖然部分試點推出了包括碳衍生品的
碳金融產(chǎn)品,但市場交易規(guī)模很小,當(dāng)前碳市場的金融化程度不高是業(yè)界的另一個共識。
陳詩一介紹,在碳交易市場建設(shè)中,碳交易市場和碳金融市場是實現(xiàn)碳減排的兩個重要市場,兩者是相互依存、相互促進的關(guān)系。一般來說,只有碳交易市場發(fā)展到一定的水平和規(guī)模,培育足夠數(shù)量的合格市場主體,建立起健全的風(fēng)險管控機制后,碳金融市場才可能得到有效發(fā)展。其次,碳金融市場是成熟碳市場的主體部分,碳金融市場的發(fā)展能提高碳交易市場的有效性。
“現(xiàn)在的碳市場不是一個成熟的碳市場,更談不上是金融市場,可以說是‘半拉子’市場,或者說是比較初期的市場。目前試點地區(qū)主要以現(xiàn)貨交易為主,銀行這樣的金融投資者非常少,這導(dǎo)致市場的流動性很不活躍,交易規(guī)模也很小。”陳詩一說。
那么,未來全國碳市場如何進行完善,成為一個成熟的碳交易市場?
“要盡快納入更多的行業(yè),也要納入更多的機構(gòu)投資者。”陳詩一說,一方面,目前我們的碳排放增速很高,而碳中和碳達峰的目標(biāo)又很艱巨,僅僅納入發(fā)電行業(yè)顯然不夠,在我國碳交易市場順利啟動后,須以總量控制為原則積極擴大碳排放義務(wù)主體范圍,盡快納入工業(yè)行業(yè)、交通行業(yè)和非工業(yè)行業(yè)。另一方面,要借鑒歐盟碳市場,在現(xiàn)貨產(chǎn)品的基礎(chǔ)上,增加期權(quán)期貨等碳排放交易的衍生品種類。“全國碳市場的配額、總量等由國家來確定,在這一基礎(chǔ)上,成熟發(fā)達的碳金融市場能夠發(fā)揮好市場合理配置資源的作用,吸引更多的金融投資者入場交易,增加企業(yè)的減排意愿,從而放大減排效應(yīng),獲得更大的減排力度。此外,碳金融市場發(fā)展起來了,才會有定價權(quán),將來才可能和全球的碳市場并軌。”
在陳詩一看來,中國距離建設(shè)成一個成熟的碳市場還有一段不小的路程。“從目前全國碳市場的制度設(shè)計看,全國碳市場的設(shè)計仍顯謹慎保守,具有很強的試點色彩,即將開啟的全國碳市場仍是一個比較初期階段的碳市場。預(yù)計未來隨著機制的完善,會逐步增加更多的投資主體和機構(gòu)。”
碳市場還是碳稅?
在碳市場建設(shè)加快推進的同時,呼吁中國推出碳稅的聲音也不斷出現(xiàn)。碳稅指的是對二氧化碳排放所征的稅,和碳市場一樣,它也是市場化的減排手段之一。在歐盟,碳排放交易體系包含“碳交易”、“碳稅”、“碳邊境稅”互補的“三支柱”體系。
那么,中國實現(xiàn)碳達峰碳中和這一雙碳目標(biāo)是依靠碳市場還是碳稅?
徐晉濤從經(jīng)濟學(xué)的角度解釋說,我們要實現(xiàn)減排的目標(biāo),要探索成本最低的經(jīng)濟政策。經(jīng)濟政策分兩種,價格政策和數(shù)量政策。價格政策包括稅收政策,也就是碳稅。數(shù)量政策包括碳交易市場的建設(shè)等。“在完美的情況下,實行碳交易市場和實行碳稅政策,達到的結(jié)果是一樣的,都是以最低的成本實現(xiàn)雙碳目標(biāo)。”
但徐晉濤指出,現(xiàn)實是不完美的,經(jīng)濟活動不會完全按照經(jīng)濟學(xué)的解釋來推進。“這個不完美主要表現(xiàn)在,我們的企業(yè)和地方政府自愿減排的積極性不大。在這兩個經(jīng)濟政策中,更能調(diào)動地方政府和企業(yè)減排積極性的政策或許是更好的政策。”
相比較推進全國碳市場的建設(shè),徐晉濤顯然更傾向于加快推進碳稅的出臺。“從碳市場的角度看,即使全國碳市場推開了,地方政府和企業(yè)不配合怎么辦?包括碳減排在內(nèi)的中國環(huán)保最大的困難和挑戰(zhàn)是難以調(diào)動地方政府和企業(yè)的積極性。當(dāng)然生態(tài)環(huán)境部通過環(huán)保督察來解決這一問題,但也浪費了很大的行政資源。如果推出碳稅,把地方政府的利益考慮進去,地方政府積極性不高的問題就迎刃而解了,這是因為當(dāng)前地方政府財政困難,所以它能夠通過碳稅既抓了環(huán)保又實現(xiàn)了創(chuàng)收。”徐晉濤還表示,從可操作性上,碳稅的推出也要比碳市場建設(shè)更容易。
據(jù)了解,2007年中國政府提出研究開征環(huán)境保護稅的改革目標(biāo)。2013年6月,《環(huán)境保護稅法》(送審稿)開始征求意見,并將碳稅納入其中。但由于各界對于是否將二氧化碳納入環(huán)境稅征收范圍爭議不斷,碳稅最終并未被納入《環(huán)境保護稅法》。
近年來,多位學(xué)者一直呼吁中國盡快推出碳稅,但為何碳稅遲遲未被推出?陳詩一認為,其中一個因素是,可能因為政府要考慮中國經(jīng)濟的增速,以及當(dāng)前企業(yè)的處境——很多的企業(yè)、尤其是中小企業(yè)生存艱難,還需要扶持。
不過,在陳詩一、徐晉濤看來,在內(nèi)外部環(huán)境下,中國未來有可能推出碳稅。
從內(nèi)部看,中國雙碳目標(biāo)的實現(xiàn)面臨著不小的挑戰(zhàn),這會倒逼碳稅的加快出臺,作為碳市場的重要補充。從外部看,當(dāng)前全球都在加大減排,今年3月10日,歐洲議會投票通過的碳邊境調(diào)節(jié)議案指出,對于不能遵守歐盟碳排放相關(guān)規(guī)定的國家,歐盟將對來自這些國家的進口商品征收碳關(guān)稅。此外,隨著拜登的上臺,美國政府也在改變特朗普時代保守的氣候政策。
“如果未來歐盟、美國都實行碳稅,將對中國出口導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大影響。同時對中國國內(nèi)的氣候政策形成倒逼,會使中國預(yù)設(shè)的碳減排方案提前實現(xiàn)。”徐晉濤表示。
“把握好政府和市場的邊界”
去年9月,中國在聯(lián)合國大會上提出,二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值,努力爭取2060年前實現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。“在雙碳目標(biāo)提出后,全國碳交易市場建設(shè)的指導(dǎo)思想才發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)折,中國碳市場建設(shè)開始明顯提速。”陳詩一說。
碳市場加速推進背后是中國實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的艱巨性。“雙碳目標(biāo)意味著我們的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、能源消費機構(gòu)、企業(yè)生產(chǎn)方式、甚至居民的生活方式都要進行徹底的優(yōu)化。但我們距離實現(xiàn)這一目標(biāo)所擁有的時間并不寬裕,在這么短的時間里實現(xiàn)如此劇烈的變化是前所未有的事情,挑戰(zhàn)是巨大的。”陳詩一說。
而統(tǒng)一的碳市場和碳稅都是實現(xiàn)碳中和的重要抓手,將倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型。“在以前,企業(yè)只追求利潤,不考慮減排。隨著碳市場的開啟、碳稅的推出,企業(yè)排放要付出成本,只能朝著低碳的生產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。”
“實現(xiàn)雙碳目標(biāo)的過程中,要更多依靠碳市場、碳稅等市場化手段來實現(xiàn)減排目標(biāo),而這比實行關(guān)停轉(zhuǎn)的行政手段要更有效,約束力也更可持續(xù)。當(dāng)然政府也要有所為,既要制定好合理的市場化經(jīng)濟政策,同時政府也要有一定的投入,通過財政、產(chǎn)業(yè)政策等手段吸引社會多元主體的參與,幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。”陳詩一說。一定要把握好政府和市場的關(guān)系。
陳詩一早年以京津冀城市群為觀察對象做過一個有關(guān)霧霾治理的跟蹤研究。其中,在唐山,大大小小的鋼鐵廠有很多家。要解決京津冀的霧霾問題,以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為主的城市唐山必須進行經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。如果簡單關(guān)停這些工廠,會產(chǎn)生工人失業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)等問題。而使用更高的技術(shù),可以實現(xiàn)鋼鐵企業(yè)排放和能耗雙低的效果,企業(yè)也愿意轉(zhuǎn)型。“但轉(zhuǎn)型需要很多錢,錢從哪里來?如果把轉(zhuǎn)型的動力完全交給企業(yè),讓企業(yè)進行自主選擇,企業(yè)是不會進行轉(zhuǎn)型的。這個時候,政府要進行一定的投入,作為種子基金引導(dǎo)更多的社會資金跟進投入,來一起幫助企業(yè)轉(zhuǎn)型。”
在陳詩一看來,要實現(xiàn)雙碳目標(biāo),中國經(jīng)濟必然要經(jīng)歷一個痛苦的轉(zhuǎn)型過程,但轉(zhuǎn)型成功后,會產(chǎn)生新的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟增長點。“在實現(xiàn)中國雙碳目標(biāo)的過程中,需要政府、企業(yè)、個人等多元主體的共同參與和努力。”
新京報記者 侯潤芳 編輯 徐超 校對 劉軍
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