朱明哲：司法如何參與氣候治理——比較法視角下的觀察

 

在面對氣候變化時，我國司法機關(guān)將繼續(xù)發(fā)揮政策落實型司法的功能，只不過范圍將更加廣闊、目標(biāo)將更加明確、手段將更加多樣。在我國氣候治理已經(jīng)形成并將長期延續(xù)的發(fā)展主義語境之下，司法機關(guān)必將解決的一個課題就是在不同案件中對宏觀經(jīng)濟計劃的適用。首先需要明確的是，現(xiàn)有的氣候變化政策沒有法律約束力，即不能作為法官進行裁判的依據(jù)。關(guān)于此點，只需要參閱《最高人民法院關(guān)于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》便一目了然。根據(jù)該規(guī)定，除了法律、法律解釋或者司法解釋之外，民事審判只能援引行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者自治條例和單行條例，行政裁判文書則還可以引用國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋或者行政規(guī)章?，F(xiàn)有的氣候變化政策均由行政機關(guān)制定，且就其形式而言均不屬于上述可以援引作為裁判依據(jù)的規(guī)范性文件。但是，否定氣候政策的法律拘束力并不意味著它們不能在裁判中發(fā)揮作用。實際上，不具備拘束力的規(guī)范性文件經(jīng)法院審查認為合法有效的，可以作為判決說理的依據(jù)。所以，真正的問題是如何在判決說理中使用氣候政策。筆者已經(jīng)在本文中指出氣候政策在民事裁判中作為合同解釋之補充材料的作用，以下僅結(jié)合國際經(jīng)驗和其他領(lǐng)域的訴訟實踐，分析氣候政策的司法適用前景。

 

從國際經(jīng)驗看，氣候政策可以作為確定立法中具體規(guī)則和概念解釋的材料。實際上，目前成功的氣候變化訴訟案都建立在更新概念和規(guī)則解釋之基礎(chǔ)上。“Urgenda案”的法官更新了對民法中“照顧義務(wù)”的解釋，“世紀訴訟”中的行政法官更新了“生態(tài)損害”的解釋。在這些案件中，《巴黎協(xié)定》等不具備法律拘束力的規(guī)范都為法官的說理提供了依據(jù)。在我國，《民法典》和其他法律也包含著大量的不確定概念，可以通過援引政策加以解釋，使得政策目標(biāo)可以貫徹在民商事審判過程中。在最一般的意義上，《民法典》的11處“公共利益”可以在具體裁判中由氣候政策補充。更具體而言，《民法典》第9條中的“節(jié)約資源”、第509條中的“浪費資源”、第619條中的“節(jié)約資源”和“保護生態(tài)環(huán)境”都可以通過參照援引氣候政策而在個案之中獲得具體的含義?！睹穹ǖ洹肺餀?quán)編中各種國家所有權(quán)條款、關(guān)于相鄰關(guān)系的規(guī)定也可以成為氣候政策發(fā)揮作用的路徑。另外，從最高法發(fā)布的環(huán)境資源司法白皮書中，可以看到其司法政策是在涉及新能源、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的債務(wù)糾紛中，以及油氣資源開發(fā)、清潔能源替代糾紛、綠色信貸糾紛等領(lǐng)域，均需要考慮“雙碳”目標(biāo)的落實。在可預(yù)見的未來，我國司法機關(guān)可能需要經(jīng)常依據(jù)氣候政策更新法律概念和規(guī)則。

 

此外，在我國檢察公益訴訟實踐的展開中，常?？梢姍z察機關(guān)用不具拘束力的環(huán)境政策作為確定行政機關(guān)是否依法履職的依據(jù)。筆者于本文中提到的各種能源類法律有大量授權(quán)型條款，僅規(guī)定了某一行政機關(guān)在其管理領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)能，卻沒有規(guī)定具體履職的方式，更沒有規(guī)定存在履職瑕疵時的法律責(zé)任。這種“不完全法條”在環(huán)境法律文中比比皆是。面對這種不完美，檢察機關(guān)在監(jiān)督政府履職時往往轉(zhuǎn)向各種政策性文件。如被最高人民檢察院選為典型案例的磁湖案中，湖北省黃石市西塞山區(qū)人民檢察院根據(jù)黃石市政府文件《關(guān)于調(diào)整相對集中行政處罰權(quán)范圍的通知》和《黃石市控制和查處違法建筑事實辦法（施行）》的規(guī)定，認為黃石市下陸區(qū)城市管理局未履行查處違法建筑的職責(zé)。類似的案件屢見不鮮，甚至可以說以“法律原則+地方政策”的方式確定行政部門的法定職責(zé)已經(jīng)成了訴前程序的標(biāo)準(zhǔn)方法。雖然筆者于本文中已經(jīng)強調(diào)我國氣候政策的發(fā)展主義路徑使得氣候變化往往屬于宏觀經(jīng)濟政策或產(chǎn)業(yè)政策處理的領(lǐng)域，但這并不意味著檢察機關(guān)不能在環(huán)境公益訴訟中使用這些政策。

 

除此之外，各項政策還可以在判決中發(fā)揮價值引領(lǐng)功能，行政機關(guān)也可以援引各種計劃和路線圖用來說明行政行為的合法性。目前這些適用場景尚有待進一步發(fā)掘，說明氣候政策的司法適用仍是一個潛力巨大的領(lǐng)域。

 

結(jié)語

 

討論中國司法如何參與氣候治理無需糾結(jié)于“中國是否有氣候變化訴訟”這樣的定義問題。無論學(xué)者承認與否，我國法院都已經(jīng)對積極應(yīng)對氣候變化、深入推進低碳轉(zhuǎn)型等國家政策有所了解，并在主動適用國家的氣候變化政策裁判案件。這些案件大部分都是各類民事糾紛、特別是合同糾紛。在這些案件中，當(dāng)事人未必真的有應(yīng)對氣候變化的主觀意愿。然而，就是在這些不起眼的日常私人爭議中，我國司法機關(guān)把全球氣候治理的宏大目標(biāo)落實到了社會生活的神經(jīng)末梢。在這個意義上，我國司法在更新對法律規(guī)范之既有解釋時并不只是回應(yīng)社會變革，更是努力在國家政策的指導(dǎo)下推動社會變革。

 

比較法的運用將有助于人們一方面認識到我國實踐的獨特之處，另一方面從域外經(jīng)驗中獲得一些啟發(fā)。氣候變化訴訟的全球趨勢也體現(xiàn)出了明顯的從自治型法向回應(yīng)型法轉(zhuǎn)向的態(tài)勢。從我們已經(jīng)耳熟能詳?shù)?ldquo;馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署案”和“Urgenda案”到“世紀訴訟”乃至尚未最后一錘定音的“殼牌案”，各國法官都在面對策略性氣候變化訴訟時超越了中立裁判者的角色，轉(zhuǎn)而采取政策決定的舉動以回應(yīng)社會對更積極氣候政策的要求。法院為辯訴雙方提供了平等和公開的交流機會，法官職業(yè)素養(yǎng)也保證了變革在法律的框架內(nèi)發(fā)生、以法律的形式得到確認。正因為如此，司法在氣候法治的塑造中扮演了重要的角色。這種高風(fēng)險司法對法官的論證工作提出了更高的要求。在法律淵源方面，各國法官打破了國際法與國內(nèi)法、公法與私法的界限，試圖通過多種淵源的擴展說明為何規(guī)范變遷的時機已經(jīng)成熟。我國法院在通過調(diào)整社會關(guān)系實現(xiàn)國家治理目標(biāo)的過程中可以對此有所借鑒。畢竟，讓法官得以確認治理目標(biāo)的政策文件大部分都不具備法律約束力，卻不妨作為判決說理的材料。法官可以使用這些政策來補充對于合同和法律的解釋，檢察機關(guān)也可以嘗試在檢察公益訴訟的訴前程序中監(jiān)督政府對這些政策的執(zhí)行。