權(quán)威解讀 | 徐華清專家解讀《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》

2024年1月25日，國務(wù)院總理李強簽署第775號國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），自2024年5月1日起施行。今天刊登來自國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心主任徐華清的分析看法。

 

解讀主題：以數(shù)據(jù)質(zhì)量管理為重點，推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和發(fā)展。

 

《條例》對強化溫室氣體排放的數(shù)據(jù)管理具有重要意義，不僅是全國碳排放權(quán)交易市場擴容、增加市場活力的基礎(chǔ)，也是影響當前全國碳排放權(quán)交易市場溫室氣體減排成效的關(guān)鍵要素。

 

構(gòu)建完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系

 

（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)質(zhì)量橫向部際聯(lián)合監(jiān)管和縱向分級監(jiān)管機制

 

《條例》分別明確了國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門開展重點排放單位確定條件制定、年度排放報告編制和技術(shù)審核具體管理辦法制定、信息共享、信用記錄制度建立等數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作。除了國務(wù)院組成部門層面的聯(lián)合監(jiān)管外，《條例》還明確了省級生態(tài)環(huán)境主管部門應會同同級有關(guān)部門制定年度重點排放單位名錄；規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和有關(guān)主管部門可在各自職責范圍內(nèi)開展現(xiàn)場檢查。通過上述規(guī)定，明確了生態(tài)環(huán)境部門和其他相關(guān)部門的監(jiān)管職責，有助于充分發(fā)揮相關(guān)部門作用，構(gòu)建全國碳排放權(quán)交易市場的聯(lián)合監(jiān)管體系。

 

（二）嚴格落實數(shù)據(jù)質(zhì)量管理責任制

 

《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量管理相關(guān)方主體責任和職能分工進行了明確劃分。從主管部門職責來看，生態(tài)環(huán)境主管部門應會同同級有關(guān)部門負責排放報告編制審核等，以及相關(guān)違法行為的監(jiān)管，各有關(guān)部門在職責范圍內(nèi)開展執(zhí)法。從重點排放單位責任來看，明確重點排放單位根據(jù)有關(guān)規(guī)定和技術(shù)規(guī)范，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案制定及執(zhí)行、排放相關(guān)檢驗檢測、溫室氣體排放量核算、年度排放報告編制和報送等活動，并對其排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)、年度排放報告的真實性、完整性、準確性負責，同時做好數(shù)據(jù)公開和保存工作。從技術(shù)服務(wù)機構(gòu)責任來看，專門規(guī)定從事檢驗檢測的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)應對其出具的檢驗檢測報告承擔相應責任，不得出具不實或者虛假的檢驗檢測報告；從事年度排放報告編制或技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機構(gòu)，應對其出具的年度排放報告和技術(shù)審核意見承擔相應責任，不得篡改、偽造數(shù)據(jù)資料，不得使用虛假的數(shù)據(jù)資料或?qū)嵤┢渌撟骷傩袨?。此外，該條款還對提供技術(shù)服務(wù)可能導致的利益沖突問題進行了規(guī)定，要求技術(shù)服務(wù)機構(gòu)在同一省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)不得同時從事年度排放報告編制業(yè)務(wù)和技術(shù)審核業(yè)務(wù)。

 

（三）強化數(shù)據(jù)質(zhì)量違法違規(guī)行為處罰

 

《條例》對數(shù)據(jù)質(zhì)量相關(guān)違法違規(guī)行為明確了沒收違法所得、罰款、核減下一年度配額、責令停產(chǎn)整治、取消資質(zhì)、限制從業(yè)等法律責任。包括以下行為：一是重點排放單位未按規(guī)定制定和執(zhí)行數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案，以及未按要求報送、公開和保存相關(guān)數(shù)據(jù)和信息的；二是重點排放單位未按規(guī)定統(tǒng)計核算排放量、年度排放報告存在重大缺陷遺漏或弄虛作假、未按規(guī)定制作和送檢樣品的；三是技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具不實或虛假檢驗檢測報告的；四是技術(shù)服務(wù)機構(gòu)出具的年度排放報告或技術(shù)審核意見存在重大缺陷或遺漏、實施弄虛作假行為的等。為了強化數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管和執(zhí)法過程中的可操作性，《條例》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門和其他具有相應職能的部門可對重點排放單位等交易主體、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查，被檢查者應如實反映情況、提供資料，并不得拒絕、阻礙。相較于《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，行政處罰力度有大幅提升，有助于強化對違法違規(guī)行為的約束，有效保障碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量。

 

《條例》的出臺為進一步強化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理提供了重要依據(jù)。下一步，應積極落實《條例》數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求，不斷提升碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量，為全國碳排放權(quán)交易市場的健康運行和持續(xù)發(fā)展提供支撐。

 

（一）以立法為基礎(chǔ)，健全全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計

 

在《條例》實施過程中，有關(guān)部門應緊密圍繞數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求積極推動相關(guān)工作，盡快配合構(gòu)建完善聯(lián)合監(jiān)管機制。全面梳理相關(guān)規(guī)定，及時進行調(diào)整與《條例》不符的內(nèi)容。對已經(jīng)出臺的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理規(guī)則，相關(guān)指南和技術(shù)標準等進行系統(tǒng)性修訂完善，切實保障全國碳排放權(quán)交易市場法律制度和管理體系協(xié)調(diào)性。在此基礎(chǔ)上，加快推動出臺數(shù)據(jù)質(zhì)量管理專門制度文件，進一步細化全國碳排放權(quán)交易市場數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。

 

（二）規(guī)范和創(chuàng)新數(shù)據(jù)質(zhì)量過程管理，充分發(fā)揮市場機制控制和減少溫室氣體排放的積極作用

 

數(shù)據(jù)質(zhì)量管理涉及重點排放單位、技術(shù)服務(wù)機構(gòu)、有關(guān)部門等多個主體，是復雜的系統(tǒng)工程，既需要正確理解和執(zhí)行法律法規(guī)、管理制度，又需要熟知和靈活運用技術(shù)規(guī)范。因此，需要以法治體系為根基和總抓手，實現(xiàn)碳排放數(shù)據(jù)系統(tǒng)性、全過程規(guī)范和全要素管理，實現(xiàn)監(jiān)管重點由末端管控拓展至全過程管理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)人工審核模式拓展至大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管新模式，優(yōu)化細化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作流程，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理工作效率，進一步發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場控制和減少溫室氣體排放的作用。

 

（三）嚴格落實監(jiān)督機制，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理合法性和規(guī)范性

 

一方面，有關(guān)部門應根據(jù)《條例》規(guī)定，嚴格落實并強化監(jiān)督機制，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范有序開展，對于違反《條例》規(guī)定的行為，依法追究其法律責任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究；另一方面，要建立健全信息公開機制，強化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理外部監(jiān)督。有關(guān)部門、重點排放單位等應按要求分別公開排放相關(guān)數(shù)據(jù)、核查結(jié)果、行政處罰等信息，保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。