試點碳市場配額有償分配經驗及對全國碳市場的借鑒意義分析

 

總體來看，試點碳市場配額有償分配制度設計各具特色，實施順利，積累了寶貴經驗，同時也面臨一些挑戰(zhàn)?？偨Y這些實踐特點和經驗，對全國碳市場進一步完善配額分配實施方案、適時開展有償分配具有重要參考借鑒意義。

 

 

 

 

2.1 開展有償分配的目的和規(guī)則設計有所不同

 

 

試點地區(qū)多數(shù)采用初期免費分配、逐步引入有償分配的模式，其有償分配的目的不盡相同，包括一級市場初始分配、為控排單位提供履約保障、進行價格發(fā)現(xiàn)和市場調節(jié)等。除廣東碳市場在開市前以固定價格開展過一級市場配額有償發(fā)放之外，試點碳市場總體以開展二級市場有償競買為主，通過競價方式形成碳價。廣東、上海、湖北三個試點地區(qū)有償競買的主要目的在于價格發(fā)現(xiàn)、市場調節(jié)等，其組織開展的有償競買頻次相對較多、允許控排企業(yè)和機構投資者等多類主體參與，其中上海和湖北專門組織了僅針對控排企業(yè)有償分配的場次，且上海的有償分配時間設在履約期末、對不同參與對象設定的底價規(guī)則不同，可以看出上海和湖北碳市場有償分配目的也包括了協(xié)助控排企業(yè)履約；天津、重慶、深圳三個試點地區(qū)有償競買目的主要在于提供履約保障，有償競買的頻次相對較少，除了天津在后續(xù)年份新增了機構投資者可參與有償競買，重慶和深圳均僅允許控排企業(yè)參與。此外，北京雖然制定了定期拍賣和臨時拍賣相關政策，明確了配額價格超出一定價格上限后政府進行臨時有償發(fā)放，旨在進行市場調節(jié)，但實際由于未觸發(fā)條件而尚未開展配額有償分配。

 

 

 

總體而言，由于目的不同，試點碳市場在有償分配的比例設定、開展頻率、參與主體、底價設置、競買上限和其他限制等具體規(guī)則設計方面也有所不同。這些多樣化的探索體現(xiàn)了試點碳市場主管部門的管理思路，為全國碳市場開展配額有償分配提供了重要的實踐經驗。

 

 

 

 

2.2 積極先行先試，適當調整完善相關制度和規(guī)則

 

 

多數(shù)試點碳市場省份在其出臺的“碳排放權交易管理辦法”中明確了采取免費為主、有償為輔的配額分配方式，為有償分配提供了依據(jù)。在此基礎上，各試點還根據(jù)市場實際運行中的配額供需、價格形成、清繳履約等實際情況，適度調整有償競買的相關規(guī)則，推進碳市場平穩(wěn)有序運行。

 

 

 

廣東是有償分配開展時間最早、經驗最豐富的試點地區(qū)，在制度層面構建了“管理辦法+配額管理實施細則+配額分配方案”的配額分配制度體系，在實施層面根據(jù)有償分配效果和不同時期的市場運行情況對規(guī)則進行微調，大膽嘗試不同方案，貢獻了多樣化的實踐經驗：一是在有償分配比例上，隨著試點運行和有償競買實施趨于成熟，對不同行業(yè)有償分配比例進行差異化設置并適當調整；二是在時間頻率上，2013—2016年基本每季度末組織一次有償競買，自2017年以來根據(jù)市場實際需要不定期開展；三是在競買底價和具體規(guī)則上，先后嘗試了強制與自愿、主觀底價設置與客觀底價設置，以及競買數(shù)量、最大競買量限制、競買報價等不同規(guī)則。上海在有償競買底價設置方式上進行多樣化嘗試，在不同時期、針對不同參與主體設置加權平均價不同比例的底價，并探索對底價設置上限，靈活引導碳價形成。除了上述規(guī)則調整，部分試點地區(qū)還按照循序漸進的碳市場建設思路逐步增加有償競買的參與主體，如天津、上海和廣東開展有償分配初期的參與主體僅為單一的控排企業(yè)，之后適時引入了機構投資者參與。同時，為避免配額囤積、有效防控市場風險，多數(shù)試點對單個參與主體的競買量及競買配額用途進行了相應限制。

 

 

2.3 在一定程度上發(fā)揮了價格發(fā)現(xiàn)作用并提供履約保障

 

 

從試點碳市場運行整體情況來看，開展有償分配發(fā)揮了推動碳市場價格發(fā)現(xiàn)的作用。廣東、湖北等試點在開展有償競買后，呈現(xiàn)出二級市場價格向一級市場趨同的趨勢，強化了一二級市場聯(lián)動性，形成市場間復合調節(jié)機制。湖北、重慶、深圳等試點有償競買底價和市場平均價相當或低于市場平均價，發(fā)揮了平抑市場價格、避免市場價格過度波動的作用。同時，進行有償分配緩解了由于部分市場參與方惜售等因素帶來的市場流動性不足的情況，為試點碳市場相關控排單位及時、順利完成配額清繳履約義務提供了有效保障。

 

 

 

 

2.4 引導和促進控排單位樹立排放資源有償使用和碳資產管理意識

 

 

開展有償分配促進了試點地區(qū)控排單位樹立配額有償使用意識，增加了其減排和參與交易的動力。為保障碳市場配額有償競買的順利開展，上海、廣東、深圳等試點地區(qū)均在前期針對參與主體進行了碳交易和有償競買相關培訓，有效提升控排單位的意識和能力水平。多數(shù)試點地區(qū)開展了多次配額有償競價，部分場次實際成交量顯著低于發(fā)放量，一些試點如上海、廣東的個別場次有償競買出現(xiàn)了流拍現(xiàn)象，反映出部分控排單位碳資產管理意識不斷加強，提前布局參與碳市場交易的動機較為明確，傾向于在履約年度前期而不是截止期前完成有償配額的購買。隨著試點碳市場有償分配開展的不斷深入，控排單位的意識和能力水平逐步提高，很好地體現(xiàn)了碳市場控制溫室氣體排放的作用。

 

 

 

值得注意的是，在取得積極進展和寶貴經驗的同時，試點碳市場配額有償分配也存在一定的挑戰(zhàn)。主要包括：一是部分試點出臺的有償分配規(guī)則文件層級較為有限、詳細程度不一、配套制度和相應監(jiān)管制度尚未明確等。具體來看，目前部分試點缺乏有償分配的規(guī)范性文件，有償分配規(guī)則由交易機構以公告形式發(fā)布，約束力有限，如發(fā)生糾紛，易引發(fā)利益相關方對有償分配相關規(guī)則性質及效力的質疑，不利于市場交易主體產生穩(wěn)定的市場預期，進而不利于有效發(fā)揮有償分配在價格發(fā)現(xiàn)、優(yōu)化資源配置和促進溫室氣體排放控制方面的作用。二是有償分配收入資金用途仍待進一步明確。目前試點碳市場開展有償分配所得資金，均由交易機構扣除手續(xù)費后劃入財政指定的國庫賬戶。除了湖北規(guī)定碳排放權出讓金主要用于碳市場風險調控和支持碳市場建設外，多數(shù)試點相關資金用途仍未明確。廣東曾考慮利用配額有償競價發(fā)放收入設立低碳發(fā)展基金，用于支持控排企業(yè)開展節(jié)能減碳工作，但實際由于種種原因未設立。如何使有償分配收入資金優(yōu)先用于控制和減少溫室氣體排放、支持控排企業(yè)開展節(jié)能減碳工作、推進綠色低碳發(fā)展等相關活動，通過資金的循環(huán)利用支撐碳市場的建設和發(fā)展，仍是亟待解決的問題。

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