聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)新設(shè)“損失和損害”基金為何最難啃

　　11月20日，這場(chǎng)延遲一個(gè)多小時(shí)開始，延期兩天結(jié)束的聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約締約方大會(huì)第二十七次會(huì)議 (簡(jiǎn)稱COP27)在埃及沙姆沙伊赫落幕。值得注意的是，這兩次延期都恰與此次大會(huì)最振奮人心的成果有關(guān)——“損失和損害”基金設(shè)立。

 

　　根據(jù)聯(lián)合國(guó)的定義，“損失和損害”是指颶風(fēng)、熱浪、干旱和野火等極端天氣事件，以及海平面上升和冰川融化等長(zhǎng)期的氣候?yàn)?zāi)害，帶來的不可逆轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)成本。它聚焦于負(fù)有歷史排放責(zé)任的富裕國(guó)家，是否以及如何對(duì)脆弱國(guó)家進(jìn)行氣候賠償。

 

　　在今年極端天氣、氣候?yàn)?zāi)害頻發(fā)的背景下，損失和損害問題在會(huì)議前就受到了多國(guó)關(guān)注。而作為此次氣候談判桌上“最難啃的骨頭”，在為期兩周的會(huì)議上更是經(jīng)過一場(chǎng)馬拉松式的博弈，直至最后一刻決議通過。

 

　　綠色和平東亞區(qū)全球政策高級(jí)顧問李碩告訴南都記者，在今年全球受到氣候變化影響的大背景下，“損失和損害”基金的設(shè)立是一個(gè)重要的政治信號(hào)。它讓氣候變化從原本的減緩和適應(yīng)這一硬幣兩面問題，變成了一個(gè)三維的問題，即減緩、適應(yīng)和損失損害，它意味著未來?yè)p失、損害議題將成為氣候大會(huì)上繞不開的問題。

 

　　焦點(diǎn)

 

　　“損失和損害”基金，為何“難產(chǎn)”？

 

　　埃及當(dāng)?shù)貢r(shí)間2022年11月20日凌晨4：50，COP27主席、埃及外交部長(zhǎng)薩邁赫·舒凱里敲下木槌，這意味著經(jīng)過了一夜的緊張談判后，各方達(dá)成妥協(xié)，“損失和損害”基金這一條款在大會(huì)閉幕式上得到落實(shí)。

 

　　“損失與損害”的賠償機(jī)制并非今年的新話題，去年COP26上，這一議題就曾得到討論，但由于美國(guó)和歐盟的反對(duì)，相關(guān)協(xié)議內(nèi)容最終未能在峰會(huì)上達(dá)成。

 

　　而“損失和損害”基金緣何“難啃”，恰恰與“錢”有關(guān)。李碩表示，談?chuàng)p失損害實(shí)質(zhì)上就是談資金和補(bǔ)償問題，排放量大的國(guó)家不愿意去談。而且與傳統(tǒng)意義上的氣候資金相比，損失損害問題背后牽涉的資金規(guī)模量更大，存在量級(jí)的區(qū)別。

 

　　直至今年，全球多地出現(xiàn)氣候?yàn)?zāi)難，李碩認(rèn)為這推動(dòng)了各國(guó)對(duì)損失損害這一問題有了新理解，政治上有了更強(qiáng)的認(rèn)同。

 

　　此外，更關(guān)鍵的一點(diǎn)是，發(fā)展中國(guó)家統(tǒng)一的聲音，為推動(dòng)基金的設(shè)立施加了較強(qiáng)的政治壓力。在這一壓力下，美國(guó)和歐盟27國(guó)最終松口，同意了該條款的設(shè)立。

 

　　路透社稱，設(shè)立“損失和損害”基金，標(biāo)志著小島嶼國(guó)家和其他氣候脆弱國(guó)家在與美國(guó)和歐盟27國(guó)談判上的勝利。

 

　　中國(guó)氣候變化談判代表、生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民在接受媒體采訪時(shí)表示，在發(fā)展中國(guó)家埃及召開的這次締約方大會(huì)上，損失與損害基金的建立是這次大會(huì)的一大亮點(diǎn)?？傮w上說，這次會(huì)議對(duì)整個(gè)氣候變化進(jìn)程是一個(gè)有力的推動(dòng)，特別是在落實(shí)《巴黎協(xié)定》方面邁了第一步。不過，本次大會(huì)僅通過了設(shè)立基金的決議，涉及資金來源、基金運(yùn)作等細(xì)節(jié)仍不明朗。大會(huì)將許多關(guān)于該基金最具爭(zhēng)議的決定推遲到明年，并提到要建立一個(gè)過渡委員會(huì)負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)。

 

　　李碩認(rèn)為，目前該基金只是個(gè)“空碗”，資金才是“碗”里的“飯”。不過即便這只是一個(gè)“空碗”，但仍是一個(gè)重要的政治信號(hào)。他表示，一旦將“碗”擺在那里，那么損失、損害議題以后將成為氣候大會(huì)上繞不開的問題。

 

　　他表示，從這一層面來看，設(shè)立“損失和損害”基金可以說是本次會(huì)議上歷史性的成果，也是極具政治意義的成果。如果此前談到氣候變化問題時(shí)，總會(huì)談及減緩跟適應(yīng)是硬幣的兩面。但在“損失和損害”基金設(shè)立后，氣候變化問題就變成了一個(gè)“三維”的問題，即減緩、適應(yīng)、損失和損害。

 

　　“換句話來講，發(fā)達(dá)國(guó)家以后將很難再去回避這個(gè)問題。如果回避的話，那就非常不好看了。”李碩說。

 

　　“損失和損害”基金是否會(huì)成為一張空頭支票？

 

　　雖然本次大會(huì)通過了設(shè)立“損失和損害”基金的決議，但這份決議并沒有任何實(shí)施細(xì)節(jié)。誰(shuí)掏錢？誰(shuí)受益？如何運(yùn)轉(zhuǎn)？這些問題的答案我們尚無法得知。

 

　　在哥本哈根舉行的聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)第15次締約方會(huì)議上，發(fā)達(dá)國(guó)家作出承諾：到2020年，每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元，幫助其適應(yīng)氣候變化?？紤]到發(fā)達(dá)國(guó)家至今仍未履行每年1000億美金氣候資金的承諾的現(xiàn)狀，因此不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為該基金最終能夠融資多少也很難樂觀。

 

　　甚至不少人擔(dān)心，“損失和損害”基金是否會(huì)成為一張空頭支票？李碩認(rèn)為這確實(shí)是一個(gè)實(shí)質(zhì)的顧慮。“我們今天無法把所有的損失損害問題都解決，此次大會(huì)只是開了個(gè)頭，未來我們要煮飯、添飯，添飯的過程中資金問題怎么到位，這又是老生常談的問題。”

 

　　未來，可以預(yù)見至少存在三大問題。一是到底要多少資金？二是誰(shuí)來付錢？三是誰(shuí)接受這筆錢？如今，國(guó)際社會(huì)對(duì)第二個(gè)問題的預(yù)期訴求越來越強(qiáng)。

 

　　李碩坦言道，在傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家出資義務(wù)不足的情況下，怎么樣尋求一個(gè)既公平又有力度的資金解決方案，坦白講并不是一件很容易的事情。

 

　　不過，從氣候變化多邊進(jìn)程時(shí)間表來看，這終將是一個(gè)無法回避的問題。李碩表示，2024年與2025年的氣候大會(huì)上將需要做出一些重要的氣候資金決定，比如2024年要產(chǎn)生一個(gè)新的氣候資金目標(biāo)。

 

　　關(guān)于誰(shuí)拿錢的問題，李碩表示，顯然這些資金是用于發(fā)展中國(guó)家，尤其是氣候脆弱國(guó)家，國(guó)際社會(huì)在這個(gè)問題上還是有所共識(shí)的。未來幾年的談判中就要看是不是進(jìn)一步去定義氣候脆弱國(guó)家。

 

　　法國(guó)“氣候行動(dòng)網(wǎng)”組織國(guó)際政策負(fù)責(zé)人奧蘿爾·馬蒂厄此前也表示，“特別脆弱國(guó)家”的提法使我們對(duì)脆弱性的定義產(chǎn)生疑問。面對(duì)氣候變化的影響，是否應(yīng)由發(fā)達(dá)國(guó)家來界定一個(gè)國(guó)家的脆弱性？根據(jù)公平原則，所有在全球變暖問題上沒有責(zé)任的國(guó)家都有權(quán)獲得這些資金。

 

　　綠色和平中國(guó)區(qū)總負(fù)責(zé)人袁瑛表示，各國(guó)在氣候談判場(chǎng)上的訴求，背后有著太多的“經(jīng)濟(jì)利益”和“政治平衡”的考量。一個(gè)令人擔(dān)憂的趨勢(shì)是，當(dāng)氣候談判裹挾了太多的政治經(jīng)濟(jì)利益博弈后，可能會(huì)帶來更多虛假解決方案的出現(xiàn)——貌似是解決方案但其實(shí)存在各種漏洞，這將會(huì)極大延遲氣候問題的真正解決。

 

　　亮點(diǎn)

 

　　大會(huì)通過多項(xiàng)決議，重申多邊主義

 

　　除了設(shè)立“損失和損害”基金的歷史性決議外，本次氣候大會(huì)上還有三大成果。

 

　　本次大會(huì)發(fā)布了非國(guó)家實(shí)體凈零排放承諾高級(jí)別專家組的第一份報(bào)告。該報(bào)告抨擊了“洗綠”行為以及承諾不力現(xiàn)象，并為促進(jìn)工業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、城市和地區(qū)作出凈零承諾提供了路線圖。

 

　　會(huì)議的另一個(gè)亮點(diǎn)是一個(gè)由氣候跟蹤聯(lián)盟創(chuàng)建的新的獨(dú)立溫室氣體排放監(jiān)測(cè)網(wǎng)站在會(huì)議上發(fā)布。該網(wǎng)站結(jié)合了衛(wèi)星數(shù)據(jù)和人工智能，可以顯示世界各地超過7萬個(gè)設(shè)施的溫室氣體排放量，確定排放到大氣中的碳和甲烷的位置和濃度，其中包括中國(guó)、美國(guó)和印度的公司。

 

　　與此同時(shí)，主席國(guó)埃及提出了一份總體規(guī)劃，要求加快電力、道路運(yùn)輸、鋼鐵、氫能和農(nóng)業(yè)五大行業(yè)的脫碳進(jìn)程。埃及領(lǐng)導(dǎo)人還宣布啟動(dòng)糧食和農(nóng)業(yè)促進(jìn)可持續(xù)轉(zhuǎn)型倡議以提高氣候融資捐款的數(shù)量和質(zhì)量，力爭(zhēng)在2030年之前改革農(nóng)業(yè)和糧食系統(tǒng)。這是第一個(gè)專門設(shè)立農(nóng)業(yè)日的氣候大會(huì)，農(nóng)業(yè)占溫室氣體排放量的三分之一，應(yīng)該成為氣候解決方案的關(guān)鍵組成部分。

 

　　在此次聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)上宣布的其他倡議還包括了沙姆沙伊赫適應(yīng)議程、水適應(yīng)和復(fù)原力行動(dòng)倡議、非洲碳市場(chǎng)倡議、保險(xiǎn)適應(yīng)加速運(yùn)動(dòng)、全球可再生能源聯(lián)盟、第一行動(dòng)者聯(lián)盟水泥和混凝土承諾。

 

　　中國(guó)氣候變化談判代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民會(huì)后表示，本次大會(huì)就《公約》及《京都議定書》《巴黎協(xié)定》落實(shí)和治理事項(xiàng)通過了數(shù)十項(xiàng)決議。大會(huì)通過的決議中，一號(hào)決議是大會(huì)的政治成果文件，重申堅(jiān)持多邊主義，強(qiáng)調(diào)氣候危機(jī)緊迫性，體現(xiàn)了各方團(tuán)結(jié)應(yīng)對(duì)氣候變化的積極意愿和行動(dòng)安排。

 

　　觀察

 

　　“談判部分議題原地踏步，能源轉(zhuǎn)型議題小幅退步”

 

　　縱觀這次會(huì)議的其他議程，不少業(yè)內(nèi)人士感覺總體進(jìn)展有限，這讓人遺憾。除損失損害議題具有歷史性進(jìn)展外，其他很多議題原地踏步，甚至有些議題有小幅退步的情況。

 

　　尤其與去年的COP26會(huì)議相比，資金、氣候適應(yīng)等問題表現(xiàn)出原地踏步的態(tài)勢(shì)。李碩指出，雖然這與今年并非決策的重要節(jié)點(diǎn)年有關(guān)聯(lián)，但今年發(fā)達(dá)國(guó)家的確沒有就氣候資金問題發(fā)表特別實(shí)質(zhì)的增資提議或表態(tài)。

 

　　在能源轉(zhuǎn)型問題上，李碩認(rèn)為本次會(huì)議更是小幅退步，這讓人覺得遺憾?；仡櫲ツ闏OP26會(huì)議，在最后的博弈時(shí)刻達(dá)成了逐步淘汰煤炭的決議成果。在今年的會(huì)議上，許多人寄希望于COP27能將“逐步減少”使用煤炭擴(kuò)大為“逐步減少”所有化石能源。

 

　　但遺憾的是，今年的會(huì)議并沒有在去年的決議上有所前進(jìn)，甚至沒有重申去年關(guān)于逐步淘汰煤炭的表述。反而協(xié)議提到的促進(jìn)“低排放能源”，被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是在含蓄地支持天然氣的持續(xù)擴(kuò)張。

 

　　COP26大會(huì)主席、格拉斯哥協(xié)議的設(shè)計(jì)者阿洛克·夏爾馬在峰會(huì)上表示：“我們不得不在談判桌上艱苦戰(zhàn)斗，僅僅是為了守住格拉斯哥協(xié)議成果的防線。”

 

　　在國(guó)際組織從事氣候變化與可持續(xù)發(fā)展工作的孫璐撰文稱，適應(yīng)和公平固然重要，減排顯然還是應(yīng)對(duì)氣候變化的根本。這次峰會(huì)基本回避了各國(guó)減排目標(biāo)的討論，甚至幾乎丟棄了1.5度目標(biāo)。氣候政治正在與氣候科學(xué)脫節(jié)，COP大會(huì)的決議越來越傾向于突出“聽上去很美”的成果，而不是“實(shí)際上有效”的舉措。

 

　　如果從宏觀來看，在能源減排方面的退步是源于當(dāng)前的國(guó)際政治以及能源背景。那從微觀來看，主席國(guó)對(duì)議題的審議和談判也是導(dǎo)致退步的原因之一?？傮w來講，埃及作為主席國(guó)有較大主導(dǎo)權(quán)，而主席國(guó)的偏好傾向也對(duì)議題的把控有一定的影響。

 

　　李碩認(rèn)為在能源轉(zhuǎn)型問題上，主席國(guó)還是較為保守。“并非沒有國(guó)家提出更有力度的能源轉(zhuǎn)型的決議，在談判尾聲階段很多國(guó)家都涉及了這些決議，并認(rèn)為應(yīng)該更進(jìn)一步，但這恐怕都被埃及主席國(guó)擋住了，因而最后沒有形成特別有力度的決議。”

 

　　李碩表示，歐盟很多國(guó)家對(duì)埃及主席國(guó)的這種做法并不滿意。埃及自身的傾向讓埃及聽取了很多不太愿意在能源轉(zhuǎn)型上做出進(jìn)展的國(guó)家的聲音，比如沙特等國(guó)，而這可能對(duì)他們最終的傾向也有所影響。

 

　　而值得關(guān)注的是，下屆氣候大會(huì)COP28，將在石油大國(guó)沙特阿拉伯舉行?！缎l(wèi)報(bào)》評(píng)論稱，考慮到主辦國(guó)的立場(chǎng)，很難期待下屆大會(huì)能在逐漸減少化石燃料使用問題上取得巨大進(jìn)展。

 

　　數(shù)讀

 

　　17000億美元 許多發(fā)展中國(guó)家面臨著氣候變化帶來的不可逆轉(zhuǎn)的損害，但是，這些國(guó)家并不是引發(fā)氣候變化的“元兇”。據(jù)估計(jì)，2030年之前，這部分受氣候變化影響的發(fā)展中國(guó)家合計(jì)每年損失高達(dá)5800億美元；到2050年之前，這一數(shù)字可能達(dá)到1.7萬億美元。

 

　　今天在沙姆沙伊赫創(chuàng)造了歷史，各方同意設(shè)立期待已久的“損失和損害”基金，援助容易受到氣候變化影響的發(fā)展中國(guó)家。

 

　　——COP27官方推特上評(píng)價(jià)

 

　　在今年全球受到氣候變化影響的大背景下，“損失和損害”基金的設(shè)立是一個(gè)重要的政治信號(hào)。它讓氣候變化從原本的減緩和適應(yīng)這一硬幣兩面問題，變成了一個(gè)三維的問題，即減緩、適應(yīng)和損失損害，它意味著未來?yè)p失、損害議題將成為氣候大會(huì)上繞不開的問題。

 

　　——綠色和平東亞區(qū)全球政策高級(jí)顧問李碩

 

　　采寫：實(shí)習(xí)生 王瑋 南都記者 潘珊菊