低碳約束下的新競爭，或令城市迎來再次洗牌的機(jī)會

 

碳達(dá)峰時間表提前以及碳中和目標(biāo)的提出，大大增加了城市的減碳壓力。王克表示，國家層面會提出碳排放達(dá)峰行動方案。2030年前達(dá)峰意味著“十四五”特別關(guān)鍵，需要很多扎實的行動去證明中國的承諾。中央還提出，支持有條件的地方率先達(dá)峰。一些城市尤其是低碳試點城市可能需要提前達(dá)峰。政策沒有“一刀切”，但不意味著可以更晚達(dá)峰的城市壓力更小——這些城市對高碳產(chǎn)業(yè)依賴嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型任務(wù)嚴(yán)峻。

 

也就是說，中國城市發(fā)展的約束發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。減碳成為硬約束。城市必須基于自己的條件和稟賦，完成低碳轉(zhuǎn)型。過去短短數(shù)十年，我們見證了全球范圍內(nèi)很多城市的興衰。碳約束將引發(fā)新一輪的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整。對嚴(yán)重依賴煤炭等高碳資產(chǎn)的城市，甚至是生死考驗。

 

如前文所述，城市將是降低碳排放的主戰(zhàn)場。城市應(yīng)該如何回應(yīng)低碳要求，并抓住低碳轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，打造城市發(fā)展的新引擎？

 

王志高認(rèn)為，向低碳城市轉(zhuǎn)型，要在六個方面下功夫：人、空間、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)、金融、治理。舉例來說，在“人”的方面，主要是促進(jìn)人的自由流動和有序集聚，使更多的人能夠生活在能效更高（一般也意味著經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)）的城市里，還要引導(dǎo)人們崇尚低碳理念并在消費(fèi)行為上自覺履行這一理念。在“基礎(chǔ)設(shè)施”方面，要在規(guī)劃階段用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌各類設(shè)施，集成融合，實現(xiàn)效率的最大化，這一點在投資新基建的過程中尤為重要。城市的能源基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡快朝向低碳方向布局，重點關(guān)注分布式光伏、分布式區(qū)域建筑能源系統(tǒng)、儲能設(shè)施、職能微網(wǎng)等。在“金融”方面，城市應(yīng)加快氣候投融資、生態(tài)投融資等新的投融資體系的建設(shè)，構(gòu)建環(huán)境外部性成本內(nèi)部化的渠道和機(jī)制。 

 

現(xiàn)階段，要做好四個調(diào)整：能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)。

 

目前較多研究都預(yù)測，2050年左右，中國非化石能源比重將從目前的15%左右，提升到80%左右甚至更高。2019年，煤炭占中國一次能源消費(fèi)比重仍達(dá)57.7%。很多專家呼吁，從現(xiàn)在開始不再上馬新煤炭項目，逐漸用非化石能源替代煤電。煤炭資產(chǎn)和以煤炭為主要產(chǎn)業(yè)的城市已經(jīng)受到?jīng)_擊。而所有城市尤其是東部用電量大的城市必須嚴(yán)肅考慮如何平滑完成能源替代。

 

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整意味著要盡量用高附加值、低能耗的產(chǎn)業(yè)替代高能耗產(chǎn)業(yè)。很多城市必須尋求新的增長點。

 

交通方面則要因地制宜地發(fā)展公共交通，優(yōu)化步行和騎車條件，提升交通系統(tǒng)整體效率，并用新能源車逐步替代燃油車。日前，國家有關(guān)部門提出，城市新增和更新的公交、環(huán)衛(wèi)、郵政、出租、通勤、輕型物流配送車輛，使用新能源或清潔能源汽車，2020 年底前大氣污染防治重點區(qū)域使用比例達(dá)到 80%。能源基金會交通項目高級項目主任龔慧明預(yù)計，2035年左右，全國可以實現(xiàn)新車銷售全部電動化。

 

用地結(jié)構(gòu)方面，一方面要在新建區(qū)域，嚴(yán)格按照低碳要求規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)，另一方面，要利用城市更新機(jī)會，糾正已經(jīng)建設(shè)很多年，但一直缺乏活力的眾多次新區(qū)、次新城存在的問題，通過填充式開發(fā)和低效用地的活化，提高土地開發(fā)的密度、功能的復(fù)合度，縮短出行距離。對于老城區(qū)，在設(shè)法完善公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，優(yōu)化公共領(lǐng)域的空間利用，包括提升公共活動空間品質(zhì)、增加綠色交通的路權(quán)等。城市建設(shè)區(qū)域應(yīng)在土地規(guī)劃和開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上，較大限度地支持本地可再生能源，如屋頂光伏、地?zé)岬鹊睦茫惶岣呓ㄖ突A(chǔ)設(shè)施的環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展超低能耗建筑和可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施，降低碳排放。

 

發(fā)展低碳城市很大的挑戰(zhàn)是，如何回應(yīng)低碳和發(fā)展的關(guān)系。這絕不意味著，低碳只能是城市的成本。我們或許可以將發(fā)展低碳城市，視為一種城市發(fā)展模式的重構(gòu)，最終要產(chǎn)出綠色GDP，并令城市環(huán)境更清潔，空間更合理，生活更便捷，創(chuàng)造更宜居更有活力的城市。

 

已經(jīng)有一些城市取得亮眼的成績。

 

深圳2010年成為國家首批低碳城市試點，2013年率先啟動碳排放交易試點，2018年又成為國家可持續(xù)發(fā)展議程創(chuàng)新示范區(qū)。深圳將以更少的能耗、更低的環(huán)境代價，實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，作為轉(zhuǎn)型升級的必然選擇，主動調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)，并大力發(fā)展新能源車和綠色建筑，實現(xiàn)了碳排放達(dá)峰、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長協(xié)同“三達(dá)“的目標(biāo)。

 

更嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和碳排放管控，對深圳淘汰落后產(chǎn)能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級起到重要的倒逼作用。深圳市原副市長、哈爾濱工業(yè)大學(xué)（深圳）教授唐杰牽頭的一份研究顯示，碳排放管控和交易制度的實施，促進(jìn)了電力供應(yīng)的清潔化和低碳化，電力部門整體排放強(qiáng)度下降了近10%。2013-2017年，受碳排放交易體系管控制造業(yè)企業(yè)平均碳強(qiáng)度下降達(dá)34.8%，但企業(yè)增加值增速顯著高于全市平均水平。并且，限制高耗能高污染企業(yè)發(fā)展，加速了深圳產(chǎn)業(yè)不斷向高端化、高附加值轉(zhuǎn)型。

 

相較于深圳，作為曾嚴(yán)重倚賴重工業(yè)的城市，武漢的轉(zhuǎn)型或更有參考價值。武漢2013年成為第二批低碳城市試點后，對低碳城市作出頂層設(shè)計，設(shè)定了總量目標(biāo)，還出臺了《武漢市碳排放達(dá)峰行動計劃（2017—2022年）》。通過關(guān)停高耗能、高污染企業(yè)，推動鋼鐵、石化、水泥、造紙等傳統(tǒng)行業(yè)低碳化改造和轉(zhuǎn)型發(fā)展，同時壯大信息技術(shù)、生命健康、新能源環(huán)保等低碳型戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，武漢市重工業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值的比重已由2010年的76.7%降至2016年的20%左右，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比則由39.9%提高到70%。

 

不少專家都指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)“騰籠換鳥”的過程，并不是落后產(chǎn)能的簡單轉(zhuǎn)移。在向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的過程中，很多企業(yè)改善了土地、產(chǎn)房等生產(chǎn)條件，以轉(zhuǎn)移為契機(jī)，更新改造設(shè)備，提高了效能。

 

但是，從全國平均水平來看，城市低碳轉(zhuǎn)型仍處于起步階段。很多地方對低碳城市理念各異、城市碳排放數(shù)據(jù)不清、缺乏剛性考核和評價體系、激勵機(jī)制不足，這些原因?qū)е碌吞汲鞘性圏c總體進(jìn)展仍不夠深入。

 

不同于空氣污染可以采取大量末端治理手段，城市低碳轉(zhuǎn)型目前主要依賴結(jié)構(gòu)調(diào)整，難度不言而喻。

 

發(fā)揚(yáng)城市精神：創(chuàng)新

 

即便挑戰(zhàn)很大，很多專家仍然對低碳城市的未來感到樂觀。因為城市本身就意味著創(chuàng)新。建設(shè)低碳城市更不是要背離那句“城市讓生活更美好”的銘言。

 

“要實現(xiàn)碳排放達(dá)峰，靠抑制消費(fèi)是不可能的。我們還要滿足全面現(xiàn)代化的要求，還要滿足人對美好生活的向往。”王克強(qiáng)調(diào)。

 

或許，答案在城市本身。

 

“為什么要發(fā)展城市？它是作為創(chuàng)新要素的聚集地，人才、資本、知識等等，迸發(fā)出很多創(chuàng)意的火花，實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)革命。這些創(chuàng)意創(chuàng)新又很快可以放到城市里去實踐，在這種動態(tài)循環(huán)中加速改進(jìn)。”王克表示。

 

這些創(chuàng)新帶來的可能性，有望極大地推動低碳城市的發(fā)展。

 

 “最關(guān)鍵是技術(shù)能不能突破。”龔慧明也表示。以新能源車為例，如果電池等技術(shù)能進(jìn)一步突破，對消費(fèi)的帶動將立竿見影。而如果儲能技術(shù)等能夠突破，未來分布式能源、智能電網(wǎng)也將帶來電力系統(tǒng)的革命?；蛟S每棟建筑都可以“發(fā)電”。

 

在可再生能源的發(fā)展過程中，我們已經(jīng)感受到技術(shù)和產(chǎn)業(yè)革新的力量。依托于國內(nèi)大循環(huán)和大市場，中國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展世界排名前列，風(fēng)電、光伏度電成本較十年前分別下降69%和90%，在一些地方已經(jīng)可以和煤電價格競爭?？稍偕茉搭A(yù)計很快就可以實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

 

而對城市而言，提高創(chuàng)新能力，本質(zhì)上是一個治理問題，包括創(chuàng)造對人才友好、創(chuàng)新友好的環(huán)境；轉(zhuǎn)變政府思維，改進(jìn)政府治理，創(chuàng)新城市規(guī)劃機(jī)制，改變部門導(dǎo)向、自上而下的方式，使城市設(shè)計真正從滿足城市市民和社會需求出發(fā)；通過碳交易等機(jī)制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，帶動多元主體參與，引導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市轉(zhuǎn)型等等。

 

對于嚴(yán)重依賴煤炭等高碳產(chǎn)業(yè)的城市而言，轉(zhuǎn)型更為艱巨。但回望城市發(fā)展歷史便可知，城市總是在面臨一次次的興衰考驗。許多國際著名城市也都經(jīng)歷過艱難的轉(zhuǎn)型。二戰(zhàn)后，美國制造業(yè)開始轉(zhuǎn)移。上世紀(jì)六七十年代，曾經(jīng)對制造業(yè)依賴嚴(yán)重的紐約和底特律一樣步履蹣跚，卻最終通過創(chuàng)新，比以前更有活力。

 

如果煤炭等產(chǎn)業(yè)的衰退甚至最終消失已經(jīng)是不可避免，對于依賴這些產(chǎn)業(yè)的城市而言，則不該再抱有幻想，應(yīng)該選擇堅定地轉(zhuǎn)型?；蛟S《城市的勝利》作者愛德華·格萊澤對于重振美國銹帶衰退工業(yè)城市的意見，可以提供一些借鑒：重新振興這些城市需要徹底地拋棄原有的產(chǎn)業(yè)模式，就像一條蛇褪去它的表皮一樣。

 

 “最終低碳得靠產(chǎn)業(yè)革命、組織方式革命、技術(shù)的革命。”王克表示，這是一次挑戰(zhàn)，反過來就是一次重大機(jī)遇—— “城市本身都在動態(tài)變化過程中。低碳對城市來說，實際上就是一次大考。”

撰文：財新智庫研究員 汪蘇  實習(xí)助理研究員 段靖宇