徐州經驗再思考：老工業(yè)城市如何低碳轉型

中國的改革開放，開啟了全球最大規(guī)模的城市化進程。截至2017年年末，中國城鎮(zhèn)人口已經占總人口的58.52%。如何讓城市在經濟發(fā)展、溫室氣體減排、應對氣候變化、提升空氣質量和居民生活質量之間形成良性互動，是城市面臨的關鍵挑戰(zhàn)。

 

然而，中國幅員遼闊，東中西部發(fā)展進程、資源稟賦各不相同，達到城市低碳發(fā)展目標、環(huán)境管理目標有著不同的路徑，也面臨各自獨特的問題。澎湃新聞聯(lián)合能源基金會選取北京、上海（第一篇：昆明呈貢新區(qū)觀察記：從城市化到城市生活）、海南、廣東深圳、江蘇徐州、云南昆明呈貢（第二篇：我們的街道和街道上的我們），從不同側面剖析，希望能呈現(xiàn)、探索中國的城市低碳轉型之路。本篇為該系列的第三篇。

 

自2017年底以來，地處江蘇北部的老工業(yè)城市徐州就受到全國媒體、政界和學界熱議。徐州在“資源型城市低碳轉型”上的獨特經驗和治理模式受到了高度認可，“徐州經驗”也被賦予了全國推廣的價值。帶著對“徐州經驗”的好奇，筆者于2018年11月走進徐州，通過實地走訪企事業(yè)單位、收集相關資料的基礎上，對當?shù)厝舾芍攸c企業(yè)的負責人、政府部門官員和大學相關學者進行了半結構式深度訪談，以此探求徐州低碳轉型之路背后的故事。

 

在普通人的印象中，除了悠久的城建歷史和“淮海戰(zhàn)役”中的戰(zhàn)略地位，徐州這座城市的記憶大多和煤炭資源有關。和不少煤炭型城市一樣，徐州也經歷了“因煤而興，煤盡而衰”的過程。

 

徐州的產業(yè)結構曾經“圍煤而轉”，以高污染、高耗能型重工業(yè)產業(yè)為基礎（電力、焦化工、鋼鐵、水泥、機械等），以國企主導的“計劃經濟”制度為框架。2000年后，當沿海城市不斷融入全球化，享受國家政策紅利時，徐州卻步履蹣跚，長期存在經濟不振、財政困難、生態(tài)環(huán)境衰退、轉型瓶頸等“鎖定”問題。

 

近年來，這種格局出現(xiàn)了轉機。在多級政府的政策扶持下(如淮海經濟區(qū)建設、資源枯竭型城市轉型等)，徐州摸索出了不少“解鎖” 地方經濟困境、分享低碳轉型紅利的方式方法。其中不少非常符合有關城市低碳發(fā)展的新理念：

 

(1)對采煤沉降區(qū)的生態(tài)修復，以及對新能源產業(yè)和旅游產業(yè)的培育，符合了“生態(tài)文明”的發(fā)展理念；(2)以發(fā)展非物質文化和社區(qū)精細治理，來重塑馬莊等工礦區(qū)內鄉(xiāng)村發(fā)展，契合了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略；(3)扶持以徐州工程機械集團(徐工)和徐州協(xié)鑫集團(GCL)為代表的“實體經濟”，推動產業(yè)的綠色化，反映了“供給側結構性改革”需求。

 

被采訪的當?shù)毓賳T和企業(yè)家普遍認為：徐州經驗是一種基于地方的社會經濟轉型實踐，也是一種動態(tài)的、未完待續(xù)的行為過程。那么，當下，徐州經驗產生的內生動力是什么？它的內在邏輯是否真達到了“低碳轉型”的標準？對其他面臨轉型困境的資源枯竭型城市而言又有哪些借鑒意義？這些問題的解答，需要從理解什么是徐州經驗開始。

 

什么是徐州經驗？

 

“徐州經驗”是一種基于地方的轉型治理經驗，它的最初積累源自該市的獨立工礦區(qū)——賈汪區(qū)的生態(tài)修復治理。

 

賈汪地區(qū)煤炭資源豐富且分布廣泛，新中國成立后，賈汪劃歸徐州，成立了賈汪礦務局(后更名為徐州礦務局，為江蘇省屬國企)。在國企“廠辦大集體”和蘇式“地域生產綜合體”的發(fā)展思維下，賈汪走上了“工業(yè)建市”的道路。由于地理上遠離徐州老城區(qū)，賈汪便逐步形成了相對獨立的工礦區(qū)。

 

到了上世紀90年代，隨著煤炭開采技術的進步和煤炭市場的蓬勃發(fā)展，賈汪區(qū)人口數(shù)量和用地需求增加。1993年江蘇省人民政府將原本屬于徐州銅山縣的13個鄉(xiāng)和街道辦事處劃歸賈汪。行政權力的變遷，反映了賈汪煤炭經濟對徐州發(fā)展的巨大貢獻，也體現(xiàn)了徐州和江蘇省政府對賈汪的重視。

 

然而，“有水快流”的煤炭生產方針不可持續(xù)。由于長期超強度開采，徐州出現(xiàn)了不少地下采空區(qū)。鑒于徐州多石灰?guī)r的地質條件，極易出現(xiàn)采煤區(qū)土地塌陷問題。據(jù)報道，徐州形成了37.83萬畝的塌陷地，其中賈汪區(qū)有13.23萬畝塌陷地，占徐州三分之一。

 

煤炭資源的過度開采，煤電生產的污染排放，土地塌陷地的不斷形成，讓徐州生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。同時，長期支援“對外輸血”的煤炭經濟，加上“礦大城小”(省屬國企和地方政府的權力分割)的權力結構，使得徐州市級政府缺乏治理地方環(huán)境問題的財力和意愿。在傳統(tǒng)工業(yè)體系和礦城用地無序混合的大背景下，本地人對城市形象評價負面——“一城煤灰半城土”。表面上，這種負面印象反映了煤炭城市的生態(tài)環(huán)境問題，但本質上，則凸顯了徐州長期粗放式經濟發(fā)展的模式問題。

 

2001年的7月22日，賈汪發(fā)生了重大的“7.22礦難”，造成了92人死亡。在中央問責和地方煤炭枯竭的雙重壓力下，徐州被迫進行治理。自2002年起，徐州陸續(xù)關閉了上百座煤礦，隨之出現(xiàn)了大量失業(yè)和次生社會問題，同時也留下了更多的城市“傷疤”，如廢棄煤礦、土地塌陷地、破舊工礦區(qū)等。

 

2003年起，徐州經濟出現(xiàn)放緩，與同期高速發(fā)展的蘇南城市形成巨大反差。在此背景下，“爭取省內政策、吸引蘇南幫扶”成為當時徐州轉換發(fā)展思路的主題。

 

資源城市轉型專家、中國礦業(yè)大學教授常江指出：“2002年徐州就已意識到煤炭為主的經濟結構的弊端了，但那時候還不提‘轉型’，對如何推動轉型更是沒概念，主要是產業(yè)不多元，財政也困難，政府的任務重心還是在于如何謀‘發(fā)展’。”

 

2002年，為縮小蘇南和蘇北的經濟差距，江蘇省政府批復了《徐州都市圈規(guī)劃(2002-2020)》，次年提出了江蘇省“三大都市圈”概念(南為蘇錫常都市圈，中部為南京都市圈，北部則是徐州都市圈)，將徐州劃歸為三大都市圈核心城市之一。2005年，江蘇省出臺了更為實質的針對蘇北發(fā)展的扶持政策，頒布并推行《關于加快南北產業(yè)轉移的意見》。該政策分別從專項資金支持，土地供應和使用，基礎設施投資、納稅、勞動力轉移和培訓以及企業(yè)的利益分成等多個方面鼓勵蘇南產業(yè)向蘇北轉移。

 

在政策出臺之后3年里，徐州在城市基礎設施建設、農村農業(yè)、工業(yè)園區(qū)建設、以及制造業(yè)培育上均得到了長足發(fā)展和進步。就在這幾年，隨著產業(yè)發(fā)展提速和城市人口猛增，城市空間局限和土地需求日益膨脹之間的矛盾不斷凸顯。這促使徐州市政府將目光投向采煤塌陷地。2007年，徐州提出對廢棄采煤塌陷地進行生態(tài)再利用，即規(guī)劃并建設了我國第一個利用采煤塌陷地改造的城市生態(tài)濕地公園——九里湖生態(tài)濕地公園。

 

常江教授認為，這是一個接地氣的政府行為。他說：“城市要發(fā)展，就需要更多的土地指標，需要建設用地，所以政府把目光投向了塌陷地——塌陷地治理可否換取一些建設用地指標？通過治理可否把這一地區(qū)做成承接產業(yè)和集聚人氣的地方？”

 

事實證明，徐州的初次塌陷地生態(tài)修復治理是一次成功的嘗試，它不僅帶來了一個城市濕地公園，也以此換來了更多建設用地指標，及其背后巨大的經濟利益。徐州的這次嘗試為后續(xù)的轉型發(fā)展提供了有利的思路。

 

2008年是徐州的轉折之年。那年3月，國務院確定了第一批資源枯竭型城市，釋放了重大政策利好信號。在這一信號下，江蘇省委省政府即刻出臺了《關于加快振興徐州老工業(yè)基地的意見》，徐州的轉型拉開序幕。

 

江蘇師范大學經濟地理學者仇方道教授認為：“2008年國務院的政策，讓徐州突然意識到應該抓住政策紅利，借機推動轉型。”

 

筆者認為，徐州經驗大體包含四個方面：

 

首先，它始于工礦區(qū)生態(tài)修復，和優(yōu)化利用土地資源。

 

這是“徐州經驗”的起源和核心特色。當2008年江蘇省提出振興徐州老工業(yè)基地后，已經在九里湖濕地公園建設過程中獲得塌陷地生態(tài)修復經驗的徐州決定再次由此入手，在賈汪的采煤塌陷地采取相似的做法。

 

生態(tài)修復為賈汪騰出了大量的耕地和建設用地，新增的耕地和林地保障了農業(yè)農村的生態(tài)和經濟發(fā)展，新增建設用地則推動了賈汪城市化和房地產業(yè)發(fā)展，進而極大彌補了政府的財政困難。此外，通過挖湖造景，潘安湖濕地公園建設和生態(tài)旅游的發(fā)展得到推動。賈汪逐步摸索出塌陷地修復和生態(tài)治理融合之道，也找到了快速城市化和有限土地空間之間、以及經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡之術；2011年，潘安湖的治理成效讓賈汪區(qū)被國務院列為第三批資源枯竭型轉型城市。

 

賈汪的治理經驗很快被運用到整個徐州，在十八大后“兩山”理論和全國倡導綠色發(fā)展的大背景下，徐州明確了“以城市環(huán)境治理助推綠色發(fā)展”的轉型路徑。并在近年將“城市雙修”（生態(tài)修復、城市修補）納入官員考核指標體系，以制度化的方式來治理改善城市環(huán)境。

 

第二是推動鄉(xiāng)村社會治理，以民俗旅游等第三產業(yè)替代傳統(tǒng)采煤產業(yè)。

 

這一經驗是關于礦區(qū)周邊鄉(xiāng)村的社會治理和文化重塑，通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，有效遏止了“礦竭鄉(xiāng)衰”和次生社會問題，礦區(qū)鄉(xiāng)村也找到了新的經濟增長方式。

 

位于賈汪潘安湖西岸的馬莊村就是典型案例。該村原本是潘安煤礦的重要產區(qū)。在上世紀80年代，馬莊村等周邊鄉(xiāng)村正處于熱火朝天的“全民挖煤”時代。那時的鄉(xiāng)村不僅基礎設施破舊，村民大多充當煤企臨時工，因缺乏社會福利和良好待遇，鄉(xiāng)村致富困難。單一的勞動依附和封閉的社會空間，讓馬莊村形成了不良社會風氣，隨著煤炭資源不斷枯竭，鄉(xiāng)村社會矛盾不斷突出。

 

潘安湖濕地公園的建立，以及政府對旅游業(yè)的重點政策支持（2011年徐州市政府頒布了進一步加快發(fā)展旅游的意見），為馬莊人提供了新的發(fā)展思路，他們開始瞄準生態(tài)文化旅游，大力開展以鄉(xiāng)村民俗文化為核心的旅游業(yè)。通過開展文化音樂演出、民俗文化再造和農村工藝產品設計，馬莊人推動了鄉(xiāng)村旅游點形成。在“全域旅游”指導下，馬莊村逐步走上了以“美麗鄉(xiāng)村建設、濕地生態(tài)保護、文化旅游發(fā)展”為核心內容的振興之路。

 

馬莊村在2016年之后全國“特色小鎮(zhèn)”和“鄉(xiāng)村田園綜合體”建設的政策熱潮中進一步得到了發(fā)展。目前，馬莊村正在積極創(chuàng)建“香包小鎮(zhèn)”和“婚禮小鎮(zhèn)”，面向文化旅游的田園綜合體也已經規(guī)劃，正在落地中。

 

這一圍繞工礦區(qū)周邊農村社會經濟轉型的治理經驗具有一定的積極意義，馬莊村不僅各項基礎設施煥然一新，而且吸引了不少企業(yè)投資，讓村民在文化建設和生態(tài)旅游領域找到新的就業(yè)機會，徹底告別了“全民挖煤”的時代。

 

第三是產業(yè)升級與城市發(fā)展的良性互助。

 

這一經驗是關于以徐州工程機械集團有限公司（簡稱“徐工”）為主的產業(yè)升級實踐。與前兩個實踐不一樣的是，這一經驗更注重城市經濟層面的發(fā)展問題。

 

以徐工為代表的裝備制造業(yè)是長期驅動徐州經濟發(fā)展的引擎之一。早在1949年前，徐州就因其重要的地理區(qū)位布局了不少軍工廠。在很長一段時間里，徐州一直是東部重要的機械制造業(yè)基地，具有相當完備的現(xiàn)代重工業(yè)產業(yè)體系。

 

進入新世紀后，以徐工為代表的裝備制造業(yè)急需改革升級。在地方政府(2008年后徐州市大力發(fā)展實體經濟和傳統(tǒng)產業(yè)升級)和國家政策（2008-2009年“四萬億”計劃投向基礎設施建設）重點支持下，徐工抓住了機遇，注重技術升級和企業(yè)國際化實踐，逐步在工程機械設計和制造領域找到了立足之地。

 

筆者認為，徐工的改革發(fā)展推動了徐州市整體裝備制造業(yè)的進步，不僅吸引了工程機械領域大量外資企業(yè)和研發(fā)機構，同時集聚帶動了相關制造企業(yè)的發(fā)展。2014年，徐州市裝備制造業(yè)實現(xiàn)了總產值3200億元，成為中國乃至全球高端裝備制造業(yè)的產業(yè)中心。

 

可以說，地方龍頭企業(yè)徐工在市場浪潮中的技術創(chuàng)新和體制改革實踐，貢獻了“徐州經驗”，是企業(yè)和政府共同應對危機、實現(xiàn)良性互助的融合產物。

 

第四是實體經濟的低碳實踐。

 

實際上，徐州并非一早便領悟到綠色低碳發(fā)展的潛在經濟紅利。在十八大后全國范圍內提倡經濟發(fā)展方式轉變和生態(tài)文明的宏觀政策背景下，以及徐州鼓樓區(qū)和賈汪區(qū)分別被國家列入《全國老工業(yè)基地調整改造規(guī)劃(2013-2020)》和《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013-2020)》的政策機遇下，徐州才確定了城市低碳綠色發(fā)展戰(zhàn)略，其目的在于以低碳倒逼城市產業(yè)結構轉型和發(fā)展方式的轉變。

 

特別是自2016年起，為對接中央的《中國制造2025》戰(zhàn)略，徐州專門制定了《中國制造2025徐州行動綱要》，加速推動實體經濟低碳轉型。這一實踐大致包含了三個主要手段：

 

（1）產業(yè)空間優(yōu)化。徐州自2013年起就實施了重污染企業(yè)“退城入園”政策，對高能耗、高污染且分散布局在主城區(qū)的工業(yè)類企業(yè)，采用強制性手段，限期進行變遷或關停。據(jù)官方報道，截止2015年，徐州共完成了58家涉及鋼鐵、水泥、熱電和化工等污染型企業(yè)進入城郊各類產業(yè)園區(qū)。這不僅幫助政府騰出更多土地發(fā)展空間，也迫使部分污染型企業(yè)退出市場。入園企業(yè)因需達到園區(qū)統(tǒng)一的環(huán)保標準而主動進行整改：通過提升技術水平或兼并重組，形成互補產業(yè)鏈。

 

（2）傳統(tǒng)產業(yè)的低碳化改造。徐州傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)包括了裝備制造、食品加工、煤電能源、煤鹽化工、冶金工業(yè)和建筑建材，這些產業(yè)能耗高，上游產業(yè)鏈對自然資源依賴大，下游又面臨著產能過剩問題。

 

針對這一問題，一方面，通過制度建設、技術設備改造和園區(qū)目標化管理，徐州大力推行節(jié)能降耗和余熱（能）再利用，提升了資源綜合利用水平。政府設定最高能耗標準和企業(yè)能耗獎懲機制，重視建立循環(huán)經濟產業(yè)體系；另一方面，重點對上游產業(yè)如煤炭、電力、鋼鐵、焦化建立退出機制。淘汰落后產能的同時，注重提升生產能耗效率，并對下游生產污染物排放進行控制和回收再利用。

 

（3）積極發(fā)展新能源產業(yè)。主要以培育發(fā)展太陽能光伏產業(yè)為核心，通過地方和國家行業(yè)補貼、銀行低息貸款、土地優(yōu)惠、政府服務等多方面多手段，重點支持以中能硅業(yè)、協(xié)鑫硅材料和強茂集團為主的龍頭企業(yè)，以徐州經濟技術開發(fā)區(qū)為載體發(fā)展光伏產業(yè)相關的高端制造業(yè)。此外，徐州市還在部分基礎較好的地區(qū)開展現(xiàn)代農業(yè)和生物質能產業(yè)相結合的實踐。

 

以上四條共同造就了“徐州經驗”：這是一種始于工礦區(qū)塌陷地的特色生態(tài)治理和環(huán)境修復、重視礦區(qū)農村文化重塑和社會經濟振興、逐步拓展到城市總體環(huán)境建設和主導產業(yè)（龍頭企業(yè)）的城市轉型實踐。

 

筆者以為，考慮到地質條件、農村文化建設的特定歷史條件，“徐州經驗”對全國其他資源枯竭型城市的借鑒作用，可能更多集中于城市建設和產業(yè)轉型的方面。畢竟不論是通過城市（基礎設施和環(huán)境生態(tài)）建設來改善城市形象和營商環(huán)境，還是確立“綠色、低碳、節(jié)能”的主導產業(yè)，均是全國不少資源型城市進行轉型實踐的“常用手段”。 本+文+內/容/來/自:中-國-碳-排-放（交—易^網-tan pai fang . com